LE DEBAT SUR LA NOUVELLE CONSTITUTION DE L’UNION EUROPEENNE
__Romano Prodi : "Le chemin que nous sommes appelés à suivre doit nous porter vers la construction de la première véritable démocratie supranationale au monde"

Romano Prodi.

[…] Pour donner le ton juste à mon exposé […] , je voudrais rappeler les propos d'un protagoniste de la première heure, grand père fondateur du projet européen.

Les propos ci-dessous illustrent la célèbre "méthode" de Jean Monnet : "Je n'ai jamais pensé qu'on pouvait changer la nature des hommes. Mais en modifiant le contexte dans lequel ils agissent, en leur donnant les mêmes règles, les mêmes institutions démocratiques, on peut les amener à se comporter différemment les uns vis-à-vis des autres. Dans la Communauté, les Européens apprennent ainsi à vivre ensemble comme un même peuple. Nous ne coalisons pas les Etats, nous unissons les hommes".

Si nous voulons aujourd'hui regarder de l'avant et porter notre regard beaucoup plus loin, nous devons tirer profit de l'expérience des grands hommes d'État qui nous ont précédés.

Il s'agit d'une démarche humble et c'est avec humilité que je propose de nous fonder sur l'intuition de Jean Monnet concernant les grands défis de l'avenir. Pour unir tous les citoyens d'Europe, nous devons créer l'harmonie entre les Etats.

Une union de peuples et d'Etats

Le débat qui s'est tenu ces derniers mois depuis l'entrée en fonction de la Convention [sur l'avenir de l'Europe] a déjà dissipé de nombreux doutes et fourni des réponses à de nombreuses questions.

Premièrement, ce débat a mis en évidence que les citoyens ne veulent pas que l'Union se retire des domaines d'activité dans lesquels elle est présente. Au contraire, ils demandent plus d'Europe en matière de politique étrangère, de justice et de sécurité, mais aussi plus d'Europe sociale.
Il existe en outre un large consensus sur la méthode communautaire qui est à la base de nos nombreux succès. Les relations entre les institutions principales sont assouplies et plus transparentes, et même les plus sceptiques ont compris qu'en l'absence d'une forte dimension communautaire, l'Europe serait moins démocratique et moins efficace.

Notre contribution à la Convention a intégré ces exigences. En quelques mots, elle fixe trois objectifs: l'Union doit être plus démocratique, plus efficace et plus transparente.
Le chemin à parcourir pour atteindre ces objectifs n'est pas encore tracé dans ses détails, mais nous connaissons déjà le point de départ et l'arrivée.

La "renaissance" de l'Europe doit se fonder sur la double nature de l'Union, à savoir une union de peuples et d'Etats, à laquelle s'ajoute une troisième source de légitimité qui réside dans la défense de l'intérêt commun. Le chemin que nous sommes appelés à suivre doit nous porter vers la construction de la première véritable démocratie supranationale au monde.

Une structure institutionnelle plus démocratique

Pour que notre structure institutionnelle soit plus démocratique, il nous faut mieux définir le rôle et les responsabilités des principales institutions. Nous proposons donc deux innovations.

La première concerne la procédure de désignation de la Commission.
1. Le Président de la Commission est élu par le Parlement européen, avec au moins deux-tiers des votes et à bulletin secret.
2. Une fois confirmée la nomination du Président, le Conseil, en accord avec lui, désigne les autres membres de la Commission.
3. Le Parlement européen, enfin, approuve le collège ainsi constitué.

La seconde innovation concerne la double responsabilité de la Commission devant le Parlement européen et le Conseil. Nous proposons en effet que ces deux institutions aient le droit de censurer l'action de la Commission.

Le triangle institutionnel acquiert ainsi un équilibre essentiel et la position de la Commission en tant que garante de l'intérêt général est renforcée. Il est clair que ce système répartit plus équitablement le pouvoir décisionnel entre les représentants des gouvernements nationaux et les représentants des peuples de l'Union, c'est-à-dire entre le Conseil et le Parlement.

Pour la même raison, nous proposons de généraliser la méthode de la codécision. L'ensemble de la législation européenne, qui fait toujours l'objet d'une proposition de la Commission, doit être adoptée à la majorité du Conseil, ainsi que par le Parlement européen.

Enfin, comme je l'ai répété souvent en ce lieu, le moment est venu de mettre cette Assemblée au niveau de tout autre parlement démocratiquement élu du monde en réformant le mode de financement de l'Union.

Nous souhaitons donner au Parlement européen davantage de pouvoirs en matière de ressources. Le budget de l'Union doit être adopté par le Parlement européen et par le Conseil, en suivant une procédure dérivée de la codécision.

Comme le reconnaît également le projet de traité présenté par la Présidence, les ressources de l'Union devraient avoir un caractère propre ce qui mettrait fin à la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires.

LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DU PROJET

Les principaux points de la communication relèvent d'un seul et même système. La légitimité démocratique de nos institutions, par exemple, est étroitement liée à leur bon fonctionnement. Nos principales propositions à cet égard peuvent être résumées en trois points.

Le premier porte sur l'abolition du vote à l'unanimité. Les épisodes les plus sombres de l'histoire récente de l'Union sont liés à cette règle. Si le droit de vote a quelquefois paralysé la prise de décisions avec 15 membres, imaginons ce qui pourrait se produire avec 25 membres ou davantage.

Par conséquent, j'estime que la règle du vote à la majorité doit être généralisée. Toutefois le système actuel de pondération est très complexe et semble mystérieux aux citoyens.
Nous proposons donc que le Conseil prenne pratiquement toutes les décisions à la double majorité simple, c'est-à-dire par un vote qui représente en même temps la majorité des États membres et la majorité des citoyens de l'Union. Pour les décisions plus sensibles, nous prévoyons utilisation d'une majorité renforcée.

Le deuxième point concerne la présidence du Conseil, une question qui a fait couler beaucoup d'encre. Selon moi, la proposition avancée par plusieurs parties d'instituer un Président de l'Union pose davantage de problèmes qu'elle n'en résout.

Si, d'une part, elle contribue à la continuité et à la visibilité de l'Union, d'autre part, elle prive les Etats membres et l'ensemble des citoyens d'une participation forte au projet européen.
D'autres problèmes se posent. Qui élirait le Président de l'Union? Devant qui serait-il responsable? Et surtout, comme l'a dit le premier ministre Verhofstadt, que ferait-il pendant les "360 jours par an au cours desquels le Conseil ne se réunit pas et Georges Bush ne l'appelle pas" Il est évident que cette fonction ouvrirait une brèche dans notre structure institutionnelle.

Nous recommandons donc de maintenir le système de rotation pour la présidence du conseil européen, du Conseil "affaires générales" et du comité des représentants permanents.
Pour toutes les autres formations, nous proposons une nouvelle formule. Les participants des différentes formations du Conseil élisent parmi eux un président qui reste en fonction pendant une année. Cette formule confère une plus grande continuité aux travaux et permet de nommer à la présidence des personnalités qui jouissent de la pleine confiance de leurs pairs.

Le troisième point est relatif à la représentation extérieure
L'Union doit agir sur la scène internationale comme un acteur unique pour défendre ses valeurs et promouvoir son modèle de société. Dans le domaine commercial, l'Union opère déjà d'égal à égal avec les autres protagonistes au niveau international, pourquoi ne réussirions-nous pas à être tout aussi crédibles sur le plan politique?

A cet égard, il nous faut faire preuve d'imagination et de courage, car il est indispensable de donner à l'Union une seule voix en politique internationale. Notre solution est un Secrétaire de l'Union chargé de la représentation externe, nouvelle personnalité nommée par le Conseil européen en même temps que le Président de la Commission, qui serait également vice-président de la Commission.

De même, le secrétaire de l'Union répond en personne tant devant le Conseil européen que devant le président de la Commission. Mais faisant partie de la Commission, il partage la responsabilité du Collège devant le Parlement européen.

Il s'agit, comme vous le voyez, d'une innovation importante mais qui est, je le répète, inévitable. Vu l'importance du changement, nous avons prévu une période transitoire à l'issue de laquelle le secrétaire de l'Union assumera pleinement ses fonctions. Je les indique brièvement.

Le secrétaire de l'Union exerce de façon autonome le droit d'initiative de la Commission en matière de politique étrangère dans le cadre des orientations du Conseil. Le Conseil ou un groupe d'États membres peuvent néanmoins lui demander de présenter au Conseil des propositions adéquates pour atteindre les objectifs communs.

Le secrétaire de l'Union pour les affaires étrangères est aussi responsable de la mise en uvre des décisions communes et, plus important encore, c'est lui le représentant unique de l'Union en matière de politique étrangère face aux pays tiers ou à d'autres organismes internationaux.
Plusieurs activités de l'Union sont liées à la politique étrangère, comme, par exemple, la politique commerciale et à la coopération au développement. La poursuite de ces actions sera assurée par la collaboration entre le secrétaire de l'Union et le président de la Commission.

La question de la représentation de l'Union à l'extérieur se pose aussi dans le domaine économique. Il faut en effet résoudre la question de la représentation de la zone euro à l'échelon international. L'euro est déjà une force économique reconnue. Il doit être également une force politique capable de faire entendre notre voix à l'extérieur.

Je passe au troisième et dernier point de la proposition que nous faisons à la Convention: la simplification et la clarté.

Le maquis actuel des directives, décisions et règlements qui constituent notre activité législative est peut-être l'obstacle qui éloigne le plus le citoyen des institutions européennes.
La Commission estime qu'il est temps de mettre de l'ordre dans les instruments dont nous disposons. Nous proposons donc de classer nos règles en trois catégories:

1. les lois organiques adoptées à la majorité renforcée au Parlement européen et au Conseil;
2. les lois, qui doivent être adoptées par codécision entre le Parlement et le Conseil;
3. les règlements exécutifs, adoptés par la Commission en application des lois.
Le traité doit nettement distinguer les lois des règles d'exécution.

Il convient par ailleurs de déterminer clairement qui mettra en oeuvre la législation européenne. Nous proposons de réserver exclusivement les compétences exécutives à la Commission qui, comme je l'ai dit, en répondra devant le Parlement et devant le Conseil.

Il convient d'appliquer aussi le principe de transparence à la "comitologie". C'est pour cette raison que nous croyons opportun de ne conserver que les comités consultatifs. Je le répète, lorsque le législateur décide de mettre en uvre une loi à l'échelon européen, la responsabilité exécutive en incombe seulement à la Commission.

Si en revanche la Commission devait exercer une fonction législative déléguée, il serait correct de mettre sur le même plan les deux branches du législatif (Conseil et Parlement) pour ce qui est de la possibilité d'exercer un contrôle sur l'activité de la Commission (call back).

La construction d'une Europe unie

Rappelant les paroles de Jean Monnet, j'avais dit, au début de mon propos, qu'il fallait regarder au loin dans cette phase de la construction d'une Europe unie.

Le débat d'idées stimulé par la Convention au cours des derniers mois, a déjà élargi nos horizons. Les parlements et gouvernements nationaux vous ont d'emblée fait confiance en envoyant des personnalités de premier plan pour les représenter

L'objectif de la Convention a gagné en ambition. Il ne s'agit plus simplement d'assurer le fonctionnement des institutions après l'élargissement mais de définir la physionomie générale de notre Union pour les générations à venir.

Je suis heureux de cette évolution. La Convention que votre assemblée et moi-même avons ardemment souhaitée, présente à nos concitoyens et au monde entier une réflexion qui porte sur tous les aspects de nos institutions.

Je suis heureux que cela se fasse au grand jour. Une nouvelle Europe unie naîtra dans les mois à venir et nous pourrons nous féliciter de l'avoir fait naître dans la transparence démocratique.