JANVIER 2003 / LE PROJET DE CONSTITUTION EUROPEENNE
__La Convention européenne à mi-parcours
par Valéry Giscard d'Estaing
Président de la Convention pour l’avenir de l’Europe

Les résultats de la première partie de la Convention sont allés au-delà de ce que nous espérions. Cela donne une indication sur l'efficacité de la méthode suivie. Ces résultats ont conforté, dans une certaine mesure, l'image de la Convention et ont conduit les gouvernements à suivre de plus près ses travaux, en s'y faisant représenter par de nouveaux "poids lourds".

Quels sont donc ces résultats ?

D'abord, de proposer un contrôle politique de la subsidiarité, c'est-à-dire de donner la garantie que l'Union européenne n'interviendra pas - je devrais écrire : n'interviendra plus - au-delà de ce qui est nécessaire pour exercer ses compétences, à la place des Etats membres et de leurs collectivités locales, lorsque ceux-ci sont qualifiés pour conduire l'action. Nous n'entendrons plus la complainte "Pourquoi l'Europe se mêle-t-elle de tout ?", puisqu'il suffira que les Parlements nationaux exercent leur contrôle. Je leur fais confiance pour cela.

Deuxième résultat : la simplification des traités. Au lieu de quatre traités difficilement lisibles, et compliqués de nombreux protocoles, un seul traité constitutionnel - la Constitution européenne - avec un petit nombre de protocoles annexes.

UN POINT FAIT DEJA L'UNANIMITE : LA COMPETENCE MONETAIRE EST UNE COMPETENCE DE L'UNION, LES COMPETENCES ECONOMIQUES RESTENT CELLES DES ETATS MEMBRES

Cette simplification sera étendue à la manière dont l'UE prend et applique ses décisions. Alors qu'il existe aujourd'hui dix catégories d'instruments différentes, ce nombre serait ramené à cinq, correspondant à des notions avec lesquelles l'opinion publique est familiarisée : lois européennes, applicables dans toute l'Union; lois-cadres européennes, qui doivent être transcrites dans les législations nationales; textes d'application; simple avis; et enfin décisions individuelles, lorsque l'Union est chargée d'appliquer directement ses compétences, par exemple en matière de concurrence. Ainsi pourra-t-on enfin savoir "qui fait quoi en Europe".

Concernant le problème sensible de la lutte contre la criminalité internationale et les trafics organisés, la Convention proposera d'inscrire dans la Constitution une définition de la criminalité grave et transfrontalière. Cela permettra d'élaborer une législation pénale communautaire, applicable à ce type de crimes. Elle sera plus efficace que les législations nationales existantes, dont les réseaux criminels savent habilement utiliser les divergences ou les lacunes.

Enfin, la Convention proposera de donner force constitutionnelle à la Charte des droits fondamentaux, dont pourront bénéficier toutes les citoyennes et tous les citoyens d'Europe.
Ce tableau n'est pas complet. Il reste des sujets sur lesquels la Convention doit encore progresser, tel que celui de la gouvernance économique et sociale de l'Europe. Mais un point fait déjà l'unanimité : la compétence monétaire est une compétence de l'Union, les compétences économiques restent celles des Etats membres. Il faut encore considérer les mécanismes de coordination et de surveillance indispensables pour assurer une cohérence élevée entre l'exercice par l'Union de ses compétences monétaires, et celles des politiques économiques des Etats membres.

Ces résultats significatifs s'expliquent par la méthode choisie par la Convention : celle de la recherche du consensus, c'est-à-dire de l'accord du plus grand nombre, sans se laisser bloquer par la règle de l'unanimité. Sur la plupart des points que j'ai mentionnés, nous avons recueilli l'accord du plus grand nombre, mais si nous étions tenus par la règle de l'unanimité, nous serions empêchés de conclure ! Ce point est très important, car les travaux de la Convention, seront prolongés par ceux de la Conférence intergouvernementale, chargée d'approuver la Constitution. Or celle-ci retrouvera la règle de l'unanimité. C'est dire l'importance qui s'attache à ce que nous allions le plus loin possible dans l'élaboration de solutions "achevées".

Les résultats obtenus par la Convention ont, semble-t-il renforcé son image. L'attention sympathique, mais distante, que lui portaient certains gouvernements, a fait place à un intérêt plus marqué. Celui-ci s'est manifesté lorsque des circonstances électorales nationales ont entraîné le changement des représentants des gouvernements : la Convention a vu arriver un nombre croissant de ministres des affaires étrangères, ou de personnages importants de la vie politique nationale. De même les participants - conventionnels, partis politiques, représentants des Etats - ont déposé des contributions devant la Convention. La Commission européenne a donné un retentissement particulier à son rapport, que le président Romano Prodi est venu présenter lui-même à la Convention.

Cette évolution ne doit pas conduire à une interprétation erronée, celle d'un glissement vers une conférence intergouvernementale déguisée, où les gouvernements négocieraient en dehors de la Convention. La Convention est une enceinte démocratique. C'est là que le débat se déroule, et se déroulera au grand jour. Ce sont les conventionnels qui devront poursuivre, avec beaucoup de modération, d'humilité devant l'histoire, et d'indépendance vis-à-vis des idées reçues et des pressions institutionnelles, la recherche du consensus sur la meilleure Constitution possible pour l'Europe.

C'est désormais notre tâche, pour la nouvelle et dernière étape de la Convention : rédiger les articles de la Constitution, et proposer les adaptations du système institutionnel exigées par l'élargissement, nécessaires pour accomplir les nouvelles missions de l'Europe, et pour accroître l'efficacité du système et de sa légitimité démocratique. Sans ces adaptations, l'Union risque de perdre la confiance des citoyens, de s'enliser - voire de se diluer.

LE STYLE DE LA CONSTITUTION NE DOIT PAS ETRE CELUI D'UN ACTE NOTARIE, VOIRE D'UN TRAITE INTERNATIONAL. CE DOIT ETRE UN TEXTE RIGOUREUX, ENTRAINANT, CREATIF

Le travail de rédaction des articles est passionnant et, si le mot ne doit pas choquer, il est même enchanteur. Je m'y suis exercé pendant les vacances de fin d'année, en cherchant à rédiger les articles sur les compétences, de l'article 7 à l'article 13. Les préjugés s'envolent, la nécessité de la précision et de la concision apparaît. Adieu les adverbes qui diluent la vigueur du texte en croyant la renforcer, et les incidentes contournées qui aimeraient dire une chose et son contraire! Le style de la Constitution ne doit pas être celui d'un acte notarié, voire d'un traité international, où l'on cherche à se protéger de toutes les malversations et de toutes les ruses imaginables. Ce doit être un texte rigoureux, entraînant, créatif, où apparaissent à la fois la volonté de répondre à des attentes fortes, et le désir de mettre en place une architecture qui résistera au temps, en protégeant les faibles et en facilitant les avancées vigoureuses du progrès. Le lyrisme d'une Constitution, c'est en quelque sorte, la calligraphie de l'histoire ! Nous allons nous y essayer.
Le praesidium présentera les premiers articles du projet à la Convention d'ici à la fin du mois de janvier. Celle-ci les discutera d'une manière approfondie, au besoin en recourant à des "cercles de discussion", avant que le praesidium n'en établisse la proposition finale.

Nous débuterons par les articles portant sur les principes et les valeurs de l'Union - qui sont des notions essentielles pour établir les fondements de l'identité européenne - puis par l'article de "constitutionnalisation" de la Charte des droits fondamentaux. Nous poursuivrons par les articles sur les compétences de l'Union, et leur exercice. Et ainsi de suite, jusqu'à la deuxième partie du projet, qui décrira les politiques de l'Union.

En même temps que se poursuivra ce travail de rédaction, nous allons aborder la réflexion sur les institutions de l'Union. C'est intentionnellement que j'écris "aborder la réflexion", car rien ne serait plus néfaste que de sauter d'un seul coup jusqu'aux conclusions, sans avoir engagé et conduit une recherche approfondie sur les deux interrogations qui dominent ce sujet : quelles sont les modifications des institutions qu'impose l'effet de nombre, c'est-à-dire le passage de 6 à 25 du nombre des Etats membres de l'Union européenne ? Faut-il ou non remettre en cause l'architecture initiale choisie par les pères fondateurs, et qui repose sur trois institutions distinctes, le Parlement, le Conseil et la Commission, pour faire face aux nouvelles tâches que l'Union souhaite accomplir ?

Il serait prématuré de ma part de tenter de fournir les réponses, aussi je me contenterai de donner quelques éclairages sur les préalables de ce débat.

D'abord sur l'effet de nombre. Celui-ci affecte les trois institutions : le Conseil européen qui passera de 19 membres en 1975, à 32 aujourd'hui, et à 52 après l'élargissement en cours (les présidents ou chefs de gouvernement de chacun des Etats et leurs ministres des affaires étrangères, auxquels s'ajoutent deux membres de la Commission); le Parlement européen qui dépassera le plafond qu'il s'était fixé lui-même à 700 membres, et qui deviendra ainsi la plus grande assemblée dans le monde occidental; et la Commission dont le nombre initial était de 9 membres, et qui est de 20 membres aujourd'hui, dont 10 désignés par les 5 Etats les plus peuplés et 10 par les Etats les moins peuplés. Elle passera désormais à 25 commissaires, dont 6 désignés par les Etats les plus peuplés, et 19 par les Etats les moins peuplés. Ce passage à 25 sera dû à la désignation par les nouveaux Etats membres de 10 nouveaux commissaires, partiellement compensé par la suppression du 2e commissaire des Etats les plus peuplés (Allemagne, France, Espagne, Grande-Bretagne, Italie). Ce sera la première fois, depuis la signature du traité de Rome, que le nombre des commissaires provenant des Etats les plus peuplés de l'Union, représentant 78 % de sa population, diminuera de moitié, et ne représentera plus que 24 % du total.

LA ROTATION SEMESTRIELLE DE LA PRESIDENCE DU CONSEIL, LORSQUE L'UNION PASSERA A 25 MEMBRES ET QUE LE RETOUR DE LA PRESIDENCE NE S'EFFECTUERA QUE TOUS LES12,5 ANS, FRAGILISERA LE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS. ELLE NE POURRA PAS ETRE MAINTENUE

Pour chacune de ces institutions se pose le problème de savoir si elle sera en état de délibérer utilement en aboutissant à des conclusions précises et rapides - le Conseil européen sera-t-il, par exemple, en situation de le faire ? -, si sa représentativité démocratique, qui repose sur le principe d'"un homme, une voix", sera durablement reconnue et comment, enfin, chacune d'elle prendra ses décisions, et selon quelles règles de vote.

La rotation semestrielle de la présidence du Conseil, lorsque l'Union passera à 25 membres, et que le retour de la présidence ne s'effectuera que tous les douze ans et demi, fragilisera le fonctionnement des institutions en introduisant des priorités semestrielles, tout en empêchant la continuité et le suivi des décisions. Elle ne pourra pas être maintenue.

Il ne semble pas que l'analyse des problèmes posés par l'effet de nombre ait été poussée très avant. La Commission ne les évoque pas dans sa contribution. La seule institution à avoir élaboré des propositions est le Parlement européen. Lors du Conseil européen de Nice, le Parlement européen avait adopté une résolution qui ouvrait des pistes intéressantes. La Convention pourra reprendre à son compte cette réflexion.

L'autre interrogation porte sur l'architecture institutionnelle de l'Union. Faut-il la conserver, l'améliorer, ou la modifier ? C'est un débat qui passionne les initiés, et galvanise le milieu politique bruxellois, mais qui intéresse peu l'opinion publique, qui a du mal à se reconnaître dans les complications du système. J'en rappelle les grands traits. L'UE est gérée par trois institutions : le Parlement européen élu au suffrage universel, le Conseil qui exprime la participation des Etats membres à l'action de l'UE, et la Commission européenne organe indépendant et a-politique, qui définit et propose le bien commun européen.

Leur rôle peut-être résumé ainsi : la Commission propose les mesures d'intérêt commun européen, le Parlement délibère et légifère, le Conseil décide. Ajoutons que la Commission gère certaines actions, qui lui sont confiées par le Conseil.

Une remarque fondamentale est que ce système a bien résisté à l'épreuve du temps. Il a tenu pendant près de cinquante ans ! S'il a un peu vieilli, comme toutes les institutions humaines, il a surmonté les crises, et sa légitimité n'a pas été contestée, même par les adversaires du système qui ont siégé régulièrement dans ces institutions.

Dans un monde instable et dangereux, cette solidité et cette légitimité sont des atouts qu'il faut préserver.

Si l'on veut éclairer le débat sur les institutions, il est nécessaire, je crois, de remonter en amont, et de s'interroger sur la finalité même du projet. On rencontre alors quatre questions : l'Union européenne a-t-elle vocation à devenir un ensemble unifié, avec un système de pouvoir unique, comme le rêvent certains, et le redoutent d'autres ? C'est la première question que j'ai posée à la Convention, et la réponse a été quasi unanimement négative.

Faut-il modifier la répartition des pouvoirs entre les institutions, en direction de ce qu'on appelle le système communautaire (Commission et Parlement), ou bien améliorer la coopération entre les trois institutions existantes ?

Lorsque nous parlons d'égalité dans l'UE, pensons-nous d'abord à l'égalité entre les Etats, ou à l'égalité entre les citoyens ?

Et enfin, existe-t-il chez les dirigeants la volonté politique d'aller plus loin, et de doter l'UE d'une personnalité internationale unique, et, un jour, d'une diplomatie commune ?

L'Union européenne est à la fois une union de peuples et une union d'Etats. C'est ce qui fait son originalité, et son ambiguïté! Lorsqu'elle se ressent comme une union d'Etats, les droits des Etats doivent être égaux. Lorsqu'elle se perçoit comme une union de peuples, ce sont les droits des citoyens qui doivent être égaux : droits à une représentation égale, et à un accès équivalent aux différentes fonctions de l'Union. L'avantage du système actuel, c'est qu'il offre une réponse satisfaisante à cette double demande, à condition d'être corrigé de l'"effet de nombre": égalité des citoyens vis-à-vis des compétences de l'Union - et donc du dispositif communautaire - égalité des Etats lorsqu'il s'agit de leurs compétences propres, et de leur contribution à la vie de l'Union, telle qu'elle s'exerce au Conseil.

En tentant de modifier cet équilibre et de concentrer le pouvoir dans une seule des institutions de l'Union, on risquerait de rencontrer un conflit portant sur la légitimité et l'égalité qui mettrait en danger l'unité de l'Union. Si la concentration du pouvoir s'effectuait autour du Conseil, l'intérêt commun européen ne serait plus pris en compte, et l'égalité des citoyens serait sacrifiée à l'égalité des Etats. Si cette même concentration du pouvoir s'effectuait en direction des institutions strictement communautaires - Conseil exclu - ce sont les intérêts propres des Etats qui ne trouveraient plus à s'exprimer, et, contrairement à ce qu'imaginent aujourd'hui certains responsables à partir d'une lecture à court terme du fonctionnement des institutions, l'égalité des Etats, petits ou grands, finirait par s'effacer devant l'égale représentation des citoyens.
Le respect de la double légitimité paraît être la référence la plus sûre lorsqu'on s'interroge sur la solidité future du système. Encore faut-il la compléter par un dispositif amélioré de coopération entre les trois institutions. Le monolithisme du pouvoir, malgré son mérite de simplification apparente, ne paraît guère adapté à la gouvernance du 3e regroupement de population de la planète (après la Chine et l'Inde), et du plus diversifié. Une judicieuse répartition des pouvoirs, verticale grâce à la subsidiarité, et horizontale sous la forme d'une coopération intense et organisée entre les trois institutions de l'Union, fournirait un cadre plus solide, plus original, et certainement mieux adapté, aux tâches à venir de l'Union.

Déjà en juillet [2002], j'avais constaté l'absence d'un véritable débat entre les niveaux politiques européens et nationaux. Voici pourquoi nous disposons aujourd'hui d'une Convention dans laquelle les institutions sont représentées ainsi que les responsables politiques des pays membres.

Je pense toujours que le besoin d'un tel forum subsistera après la fin de la Convention. Il faut maintenir un lieu où se rencontreront périodiquement les principaux dirigeants de la vie politique nationale et européenne.

A UN MOMENT OU LE CONSEIL DE SECURITE VA DEVOIR SE PRONONCER SUR LES JUSTIFICATIONS D'UNE INTERVENTION MILITAIRE EN IRAK, UN TIERS DE SES MEMBRES PROVIENNENT DE L'UE. S'IL EXISTAIT UNE DIPLOMATIE COMMUNE, SON ROLE SERAIT DETERMINANT

C'est souvent dans le domaine de la politique étrangère, ou, pour être plus précis, de la diplomatie, que certains envisagent une redistribution des pouvoirs, et un déplacement du droit d'initiative.

Arrêtons-nous sur cet exemple. Le débat a été engagé comme s'il s'agissait de déterminer qui déciderait de la conduite de la politique étrangère commune de l'UE. Or, la réalité est différente : la politique étrangère commune de l'UE n'existe pas encore. Il y a certes des "actions de politique étrangère communes", souvent réussies, comme aujourd'hui dans les Balkans. Mais de diplomatie commune sur scène internationale, point encore! En veut-on un exemple?

Depuis le 1er janvier [2003], sur les 15 membres du Conseil de sécurité des Nations unies, 4 appartiennent à l'Union européenne (France, Royaume-Uni, Allemagne et Espagne), et un 5e est un pays candidat, la Bulgarie. Ainsi, à un moment où le Conseil de sécurité va devoir se prononcer sur les justifications d'une intervention militaire en Irak, un tiers de ses membres proviennent de l'UE. S'il existait une diplomatie commune, son rôle serait déterminant, et l'opinion internationale s'interrogerait sur l'attitude de l'Europe qui détiendrait la clé de la situation.

Ce déficit de politique étrangère commune ne tient ni aux hommes ni aux institutions. Les deux hommes en situation de responsabilité, Javier Solana au Conseil, et Chris Patten à la Commission, sont parfaitement compétents, et on aurait grand mal à en trouver de meilleurs!

Or, quel sont aujourd'hui leur rôle et leur capacité d'influence sur l'attitude des Etats de l'Union vis-à-vis de la crise irakienne ?

Quant aux institutions, le traité de Maastricht prévoyait déjà en 1992 que "l'Union européenne se donne pour objectif d'affirmer son identité sur la scène internationale, notamment par la mise en uvre d'une politique étrangère et de sécurité commune". Si la carence ne tient ni aux hommes ni aux institutions, d'où peut-elle provenir ? Elle s'explique par l'absence de détermination politique à vouloir faire entrer progressivement la compétence diplomatique des Etats dans le champs de leur action commune, et de réduire la part des initiatives nationales, qui reste aujourd'hui prépondérante. Peut-on imaginer de les y conduire par la contrainte, en les soumettant à un pouvoir externe ? Ce serait faire montre d'une singulière naïveté, et le résultat obtenu serait paradoxal, car il inciterait chacun des Etats à afficher encore plus nettement sa position nationale. On ne peut espérer avancer qu'en mettant en place, à l'intérieur même du dispositif, un mécanisme qui incite les acteurs à développer des analyses et des positions communes, et qui agisse, en quelque sorte, comme "catalyseur" de la politique étrangère commune. La promotion du haut représentant au rang de ministre des affaires étrangères de l'UE, et le fait de lui confier la présidence permanente du conseil des ministres des affaires étrangères, serait un moyen non d'imposer, mais d'engager la convergence nécessaire des actions diplomatiques des Etats européens. La stabilité de la présidence du Conseil assurerait la continuité nécessaire.

Il resterait à assurer la coordination entre ce dispositif et les actions internationales, qui relèvent des compétences de la Commission. Plusieurs solutions sont envisageables. Elles doivent être examinées sans préjugé ni passion, et on doit comparer leurs mérites en prenant bien soin de préserver la nature de la Commission - c'est-à-dire son indépendance et sa cohésion - et d'éviter le risque de conduire à des positions contradictoires du Conseil et de la Commission.
Il apparaît, me semble-t-il, que la réflexion sur la structure institutionnelle de l'UE a beaucoup à gagner à se concentrer sur la nature et sur les objectifs politiques de l'Union. La confusion qui entoure les débats sur la répartition des pouvoirs se dissiperait au fur et à mesure que s'affirmerait la double légitimité de l'Union - union des peuples et union des Etats - et que se préciserait davantage l'ancrage, tantôt dans la dimension communautaire, tantôt dans la compétence des Etats membres, des actions à conduire.

Lorsque j'ai présenté au praesidium de la Convention le projet d'architecture de la future Constitution européenne, je m'étais permis de rédiger l'article premier qui donnait la définition de l'Union : "une union d'Etats, et de peuples, qui coordonnent étroitement leurs politiques, et qui gèrent sur le mode fédéral certaines compétences communes".

J'ai eu l'heureuse surprise de retrouver ce texte pratiquement inchangé dans l'avant-projet de contribution de la Commission. Il décrit, je crois, le caractère propre du projet européen : un avion qui vole en prenant appui sur ses deux ailes. Et il fait apercevoir l'évolution possible du dispositif : l'émergence de fonctions fédérales dans les deux institutions à vocation exécutive - le Conseil et la Commission - qui finiront un jour par se réunir en faisceau, pour donner naissance au gouvernement de l'Europe Unie.

Valéry Giscard d'Estaing, ancien président de la République, est président de la Convention européenne. Article publié par le quotidien Le Monde, Paris, 14 janvier 2002.