Le rapport 2004 de la Commission européenne
[ 880 ko]
La recommandation de la Commission européenne
[ 90 ko]
• La recommandation : extraits
Présentation au Parlement européen
[ 76 ko]

COMMISSION EUROPEENNE, OCTOBRE 2004 / L’ADHESION DE LA TURQUIE A L’UE
__La recommandation de la Commission européenne concernant les progrès réalisés par la Turquie sur la voie de l'adhésion

6 octobre 2004 - Extrait de la recommandation de la Commission européenne concernant les progrès réalisés par la Turquie sur la voie de l'adhésion

[…]

3 - EVALUATION DES QUESTIONS SOULEVEES PAR LA PERSPECTIVE D'ADHESION DE LA TURQUIE

L'adhésion de la Turquie à l'Union constituera un défi à la fois pour l'Union et la Turquie. Bien gérée, elle ouvrirait d'importantes perspectives aux deux parties. Comme le montre l'évaluation des questions soulevées par la perspective d'adhésion de la Turquie, les préparatifs nécessaires en vue de l'adhésion s'étendront largement sur la prochaine décennie. L'Union évoluera sur cette période et la Turquie devrait connaître une mutation encore plus radicale. L'acquis continuera de se développer et correspondra aux besoins d'une Union à 27 ou plus. Cette évolution peut aussi anticiper les défis posés et les possibilités offertes par l'adhésion de la Turquie.

Se fondant sur les connaissances et politiques actuelles de l'Union européenne, la Commission a recensé les principaux aspects qui nécessiteront une réflexion et une analyse plus approfondies au cours des années à venir :

L'adhésion de la Turquie serait différente des autres élargissements en raison des effets conjugués de sa population, de sa superficie, de sa situation géographique, de son potentiel économique et militaire, et en matière de sécurité. Ces facteurs donnent à la Turquie la capacité de contribuer à la stabilité régionale et internationale. La perspective d'adhésion devrait améliorer les relations bilatérales entre la Turquie et ses voisins en accord avec le principe de réconciliation sur lequel est fondée l'Union européenne. Les attentes concernant les politiques communautaires à l'égard de ces régions augmenteront elles aussi, compte tenu des liens politiques et économiques que la Turquie a noués avec ses voisins. Beaucoup dépendra de la façon dont l'Union elle-même réussira à se poser en véritable acteur de politique étrangère à moyen terme dans des régions traditionnellement marquées par l'instabilité et les tensions, notamment au Proche-Orient et dans le Caucase.

La Turquie traverse actuellement une période de profonde mutation, caractérisée, notamment, par une évolution rapide des mentalités. Il est dans l'intérêt de tous que ce processus de transformation se poursuive. La Turquie ferait figure d'exemple en tant que pays à population majoritairement musulmane adhérant à des principes aussi fondamentaux que la liberté, la démocratie, le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou encore l'Etat de droit.

L'adhésion de la Turquie aurait sur l'Union une incidence économique positive, mais relativement limitée en raison de la taille modeste de l'économie turque et du degré d'intégration économique déjà atteint avant l'adhésion. Beaucoup dépendra de l'évolution économique en Turquie. Le lancement de négociations d'adhésion devrait appuyer les efforts constants déployés par la Turquie pour assurer la stabilité macroéconomique et favoriser les investissements, la croissance et le développement social. Dans ces conditions, le PIB turc devrait croître plus rapidement que la moyenne de l'Union européenne.

L'adhésion de la Turquie, un pays a revenu moyen bas, intensifierait les disparités économiques entre les régions de l'Union élargie comme l'a fait le dernier élargissement et constituerait un défi majeur pour la politique de cohésion. Pendant une longue période, la Turquie pourrait prétendre à une aide importante au titre des Fonds structurels et du Fonds de cohésion. Sur la base des règles actuelles, un certain nombre de régions des Etats membres actuels qui bénéficient d'une aide au titre des Fonds structurels pourraient ne plus répondre aux conditions d'admissibilité.

L'intégration de la Turquie au marché intérieur serait bénéfique. Néanmoins, elle dépend non seulement du respect des obligations actuelles résultant de l'union douanière, mais aussi de la poursuite de réformes horizontales, telles que le renforcement du gouvernement d'entreprise et des cadres réglementaires, l'intensification de la lutte contre la corruption et une amélioration sensible du fonctionnement du système judiciaire.

Dépassant les trois millions, les Turcs représentent de loin le groupe le plus important de ressortissants de pays tiers résidant légalement dans l'Union européenne actuelle. Les études disponibles donnent des estimations divergentes sur l'augmentation de l'immigration attendue à la suite de l'adhésion de la Turquie. De longues périodes de transition et une clause de sauvegarde permanente peuvent être envisagées pour éviter de perturber gravement le marché communautaire de l'emploi. Toutefois, la dynamique de la population turque pourrait contribuer à compenser le vieillissement des sociétés de l'Union européenne. Dans ce contexte, l'Union a elle aussi fortement intérêt à ce que les secteurs turcs de l'éducation et de la formation fassent l'objet de réformes et d'investissements au cours de la décennie à venir.

L'agriculture est l'un des secteurs socio-économiques les plus importants de Turquie et mériterait une attention spéciale. La Turquie devrait fournir des efforts constants de développement rural et renforcer ses capacités administratives pour créer les conditions les plus favorables possibles au succès de sa participation à la politique agricole commune. La Turquie aurait besoin de beaucoup de temps pour améliorer la compétitivité d'un certain nombre de secteurs agricoles dans le but d'éviter des pertes de revenus significatives au détriment des agriculteurs turcs. Elle pourrait prétendre à une aide considérable dans le cadre des politiques actuelles. Dans le secteur vétérinaire, elle devrait consentir des efforts importants pour améliorer la situation zoo sanitaire et les contrôles aux frontières orientales afin d'éviter de graves problèmes au moment de l'adhésion.

L'adhésion de la Turquie contribuerait à assurer à l'Union de meilleures voies d'acheminement de l'énergie. Il serait probablement nécessaire de développer les politiques communautaires en matière de gestion des ressources en eau et des infrastructures connexes. En raison de leurs effets transfrontaliers parfois considérables, la bonne mise en œuvre par la Turquie d'autres politiques communautaires dans les domaines de l'environnement, du transport, de l'énergie et de la protection des consommateurs aurait aussi une incidence extrêmement positive sur les citoyens des autres régions de l'Union.

La gestion de longues nouvelles frontières extérieures constituerait un grand défi politique et exigerait des investissements importants. La gestion des flux migratoires et de l'asile ainsi que la lutte contre le crime organisé, le terrorisme, la traite des êtres humains et les trafics de drogue et d'armes seraient facilitées par une coopération plus étroite à la fois avant et après l'adhésion.

L'incidence budgétaire de l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne ne pourra être pleinement mesurée qu'une fois les paramètres des négociations financières avec la Turquie définis dans le cadre des perspectives financières pour 2014 et les années suivantes. La nature et le montant des transferts à la Turquie dépendraient d'un certain nombre de facteurs fluctuants, tels que les politiques de l'Union et les éventuels arrangements spéciaux convenus avec la Turquie dans le cadre des négociations ou encore les dispositions budgétaires en vigueur, notamment le plafond budgétaire général. Toutefois, il est clair que cette incidence budgétaire serait substantielle sur la base des politiques actuelles.

Pour ce qui est des institutions, l'adhésion de la Turquie, appréciée au regard de la Constitution pour l'Europe, modifierait sensiblement le nombre de sièges au Parlement européen alloué aux États membres actuels, notamment aux grands pays et aux pays de dimension moyenne. Au sein du Conseil, la voix de la Turquie aurait un poids important dans le processus décisionnel, la taille relative de sa population se reflétant dans le système de vote. L'incidence serait moindre au niveau de la Commission, puisqu'il est prévu de réduire le nombre de commissaires à partir de 2014.

4 - RENFORCEMENT ET SOUTIEN DU PROCESSUS DE REFORME AVEC LA TURQUIE

De façon générale, la mise en œuvre des réformes doit être activement poursuivie. De façon plus spécifique, la politique de tolérance zéro à l'égard de la torture devrait être appliquée, au prix d'efforts déterminés, à tous les niveaux de l'Etat turc pour que les cas de torture soient définitivement éliminés. Il est important que des progrès soient accomplis en ce qui concerne la société civile. La nécessité de consolider et d'étendre la réforme politique s'applique également à la normalisation et à l'évolution de la situation dans le sud-est, notamment par des mesures visant à améliorer le contexte socio-économique et des initiatives destinées à faciliter le retour des personnes déplacées et à offrir la pleine jouissance des droits et des libertés aux Kurdes. Les problèmes spécifiques des communautés religieuses non musulmanes et des droits des syndicats nécessitent aussi des efforts supplémentaires.

Pour garantir le caractère durable et irréversible du processus de réformes politiques, l'Union devra continuer à suivre attentivement les progrès accomplis dans le domaine des réformes politiques sur la base d'un partenariat pour l'adhésion révisé, exposant les priorités du processus de réforme. La Commission proposera de revoir le partenariat pour l'adhésion au printemps de 2005 en se fondant sur l'analyse du rapport régulier. Sur cette base, l'Union fera chaque année un examen général de la manière dont les réformes politiques sont consolidées et étendues, et ce, dès la fin de 2005. A cette fin, la Commission présentera un premier rapport au Conseil européen en décembre 2005. Le rythme des réformes déterminera l'avancement des négociations.

En accord avec le traité sur l'Union européenne et la Constitution pour l'Europe, la Commission recommandera la suspension des négociations en cas de violation grave et persistante des principes de liberté, de démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'Etat de droit, sur lesquels l'Union est fondée. Le Conseil devrait pouvoir prendre une décision concernant cette recommandation à la majorité qualifiée.

Le dialogue politique renforcé et le suivi régulier doivent être maintenus après l'ouverture des négociations d'adhésion. Comme dans le passé, ils iront de pair avec l'assistance d'experts entreprise par la Commission. Le dialogue dans le domaine économique devra également être poursuivi, faisant clairement référence à l'acquis et, notamment, aux méthodes de coordination de la politique économique appliquées au sein de l'Union.

L'UE devrait s'appuyer sur les instruments mis en place au cours de ces dernières années, tels que les jumelages, les évaluations par des pairs et TAIEX, pour continuer à aider la Turquie à parvenir à la nécessaire convergence juridique et réelle. La stratégie de pré-adhésion pour la Turquie devra être améliorée de façon à mettre l'accent sur les priorités définies dans le partenariat pour l'adhésion révisé, qui sera fondé sur le rapport régulier et l'évaluation des questions liées à la perspective d'adhésion de la Turquie. Des initiatives concrètes doivent être prises en faveur du développement socio-économique du sud-est, entre autres par la mobilisation d'une partie substantielle de l'aide communautaire à la Turquie.

Jusqu'en 2006, l'assistance financière et technique de l'Union aux préparatifs de la Turquie continuera d'être fondée sur l'instrument de pré-adhésion en faveur de la Turquie, adopté par le Conseil en décembre 2001. La Commission a proposé au Conseil de mettre en place un nouvel instrument de pré-adhésion, dont la Turquie bénéficierait à partir de 2007, s'appuyant sur les instruments de pré-adhésion actuels, à savoir PHARE, ISPA et SAPARD. Dans le contexte des prochaines perspectives financières, la Commission proposera une augmentation des montants à allouer à la Turquie.

5 - INDICATIONS POUR LA CONDUITE DES NEGOCIATIONS D'ADHESION

L'évaluation résumée ci-dessus révèle que l'Union comme la Turquie auront besoin de beaucoup de temps pour mettre en place les conditions qui assureront une intégration harmonieuse de la Turquie à l'Union. C'est non seulement nécessaire pour préserver la cohésion et l'efficacité de l'Union, mais aussi pour éviter à la Turquie de devoir appliquer des politiques potentiellement inadaptées à son niveau de développement.

Les négociations d'adhésion se dérouleront dans le cadre d'une conférence intergouvernementale, où les décisions requièrent l'unanimité. Le cadre de négociation devra refléter les défis spécifiques liés à l'adhésion de la Turquie. Les paramètres précis pour la conduite des négociations seront définis sur la base des indications générales ci-dessous une fois que la décision d'engager les négociations aura été prise.

Immédiatement après le lancement officiel des négociations d'adhésion, la Commission préparera un vaste processus d'examen de l'acquis, appelé examen analytique (screening), afin de l'expliquer et d'obtenir des premières indications sur les problèmes susceptibles de se poser au cours des négociations. Les négociations seront complexes et refléteront, d'une part, les difficultés rencontrées par la Turquie dans l'application de l'acquis et, d'autre part, la nécessité de prévoir des dispositions facilitant l'intégration harmonieuse de la Turquie dans l'Union européenne. L'application, en Turquie, de la politique agricole commune et de la politique de cohésion constitue deux exemples. Les règles en matière de libre circulation des personnes en sont un troisième. Il est probable que, comme les précédents, cet élargissement nécessitera de nombreux arrangements spécifiques et, dans certains domaines, de longues périodes de transition. Dans le cas de la libre circulation des personnes, des sauvegardes permanentes peuvent être envisagées. La Commission affinera son analyse dans le courant des négociations avant de présenter une approche concrète sur chacune de ces questions.

Le contenu des négociations sera réparti en divers chapitres couvrant chacun un domaine de politique spécifique. La Commission recommandera au Conseil d'ouvrir les négociations pour chaque chapitre lorsqu'elle jugera la Turquie suffisamment préparée. Pour certains chapitres à dimension économique, l'existence d'une économie de marché viable devrait être une condition préalable à l'ouverture des négociations.

Des critères de référence pour la clôture provisoire et, dans certains cas, pour l'ouverture de chaque chapitre devront être définis avant l'ouverture des négociations le concernant. Ces critères pourraient renvoyer à l'alignement législatif et à un bilan de mise en œuvre satisfaisant. De plus, les obligations légales actuelles résultant de l'accord d'association et de l'union douanière, notamment celles correspondant à l'acquis, devraient être remplies avant l'ouverture des négociations sur les chapitres qui s'y rapportent.

[…]