La Suisse et les réfugiés à l’époque du national-socialisme

__Rapport Bergier, décembre 1999 / Les conclusions du rapport de la Commission indépendante d’experts ”Suisse – Seconde Guerre mondiale”

1. Les enjeux

Au cours de l'été 1942, parviennent en Suisse des informations sur les déportations et l'extermination des Juifs. En août, le rédacteur de La Sentinelle, Paul Graber, décide de les publier, et de protester contre le refoulement des réfugiés à la frontière. Il justifiera son initiative devant les autorités du contrôle de presse:

"Les faits relatés sont de telle nature que tout journaliste tenant à se mettre au service de la défense des valeurs humaines se trouvait en face d'un devoir sacré en les dénonçant. Une telle dénonciation fait partie de la défense des plus hautes valeurs. [...] Nous avons à défendre au-dessus de toutes les considérations nationales de quelque pays que ce soit, le meilleur des valeurs humaines mises en péril par la guerre et les causes qui engendrent les guerres."

Les autorités disposent au même moment d'informations plus complètes et plus précises. Pourtant, elles décident de fermer la frontière, de n'accueillir qu'un nombre restreint de victimes et de refouler celles "qui n'ont pris la fuite qu'en raison de leur race, les Juifs par exemple". Le discours officiel légitime ces décisions par les charges qui pèsent sur la Suisse et le danger qu'elle court, la pénurie alimentaire, la menace militaire et la crainte de troubles sociaux et politiques, ainsi que par les difficultés d'approvisionnement à cause des militaires internés et des émigrants qui se trouvent déjà en Suisse. La barque trop lourdement chargée devient le symbole de cette politique.

Après la guerre, lorsque l'extermination des Juifs d'Europe sera devenue le repère d'une époque, d'autres arguments seront invoqués: on ne savait pas exactement ce qui se passait dans le Reich; on avait fait tout ce qui était possible; mais que pouvait la Suisse, petit Etat menacé par Hitler? Entre ces explications qui soulignent la complexité de la situation et les difficultés rencontrées par les responsables, et les propos de Graber qui mettent en avant la défense des valeurs humaines, il y a un fossé. Il met en évidence les enjeux et les perspectives qui sont au cur du présent rapport.

Plus d'un demi-siècle s'est écoulé depuis lors. La Commission indépendante d'experts Suisse - Seconde Guerre mondiale se penche sur un moment de l'histoire qui pose des questions fondamentales pour l'humanité. Car la Seconde Guerre mondiale n'a pas été un conflit comme les autres. A l'affrontement militaire sans précédent s'est ajoutée l'extermination systématique de millions d'enfants, de femmes et d'hommes.

La Suisse s'est vue confrontée par moments à la menace directe de l'Allemagne national-socialiste. Elle n'en a pas moins entretenu avec celle-ci des relations de toutes sortes. Il convient dès lors d'analyser les réactions des autorités et celles de la population; de nous demander pourquoi les autorités n'ont pas modifié leur politique malgré les informations qui leur parvenaient; et pourquoi l'opinion publique a si peu réagi.

Notre étude retient ce qui était déjà connu et elle y ajoute les résultats de nos propres recherches. Mais elle ne saurait prétendre apporter une réponse définitive à toutes les questions que nous pouvons nous poser. A partir du contexte de l'époque, elle tente d'expliquer les événements à l'aide de données qui n'étaient pas accessibles il y a cinquante ans.

2. Le rôle international de la Suisse

Le rôle international de la Suisse se ramène à quatre traits spécifiques: sa tradition d'asile; sa politique humanitaire, liée à la neutralité; ses engagements internationaux; et l'importance de sa place financière.

La Suisse se flatte de sa longue tradition d'asile. A l'étranger, cette image s'impose aussi parce qu'au cours des siècles, la Suisse a maintes fois accueilli des réfugiés. L'octroi de l'asile a pourtant toujours été assorti de certaines restrictions, d'une distinction entre réfugiés acceptables ou indésirables; et ces derniers ont été poussés à chercher ailleurs un asile définitif. Malgré ces réserves, la tradition d'asile constitue, à l'époque du national-socialisme, un motif pour une pratique plus ouverte de la politique d'accueil. En même temps, elle anime d'innombrables Suisses de tous les milieux sociaux, politiques et religieux. Ils apportent leur aide aux réfugiés, en prenant parfois le risque de sortir de la légalité. La renommée de la Suisse en tant que terre d'asile éveille chez les victimes l'espoir d'y trouver refuge. Les responsabilités de la Confédération deviennent d'autant plus importantes que la Suisse est l'un des rares pays qui n'a pas été occupé par l'Allemagne nazie. Elle constitue un havre encore accessible aux réfugiés.

Pour la Suisse, politique de neutralité et engagement humanitaire sont liés, particulièrement en temps de guerre. Berceau de la Croix-Rouge, la Confédération est reconnue par les autres pays comme une nation prête à se porter au secours des victimes de la guerre. Les conditions particulières de la Seconde Guerre mondiale lui ouvrent des possibilités d'intervention, mais elles la placent aussi devant des responsabilités insolites. En janvier 1942, le gouvernement crée un poste de délégué du Conseil fédéral aux uvres d'entraide internationale. Sa tâche est d'harmoniser les actions de secours des organisations semi-publiques et privées avec les intérêts de la politique étrangère, particulièrement avec son activité diplomatique de puissance protectrice. Le dilemme de la politique humanitaire réside dans la volonté des dirigeants d'interpréter la neutralité dans un sens étroit malgré les informations qui leur parviennent, et de concentrer leurs efforts sur les victimes civiles et militaires du conflit. Ils ne sont pas prêts à distinguer la guerre et le génocide. Même après la fin des hostilités, les victimes du national-socialisme ne seront pas au centre de l'engagement humanitaire de la Suisse.

En 1920, les autorités suisses se sont engagées pour l'adhésion de la Confédération à la Société des Nations et pour que le siège de celle-ci s'établisse à Genève. Lorsque, au cours des années 30, les tensions et les conflits internationaux se sont intensifiés et que la Société des Nations s'est avérée incapable de les gérer, la Suisse s'est retirée graduellement de ses engagements internationaux; elle a déclaré, en 1938, son retour à la neutralité intégrale. Si elle s'était auparavant engagée pour les réfugiés russes et arméniens, elle se montre en revanche réservée face aux modestes tentatives diplomatiques déployées en faveur des réfugiés fuyant l'Allemagne. La signature de l'Arrangement provisoire du 4 juillet 1936 concernant ceux-ci est la dernière obligation en la matière que la Suisse contracte sur la scène internationale.

La période 1914 à 1945 a été une phase d'essor et de consolidation de la place financière suisse, qui devient un facteur déterminant des relations de la Confédération avec le monde. Alors que le libéralisme constitue un des fondements de cette croissance basée sur la liberté des mouvements internationaux de capitaux, c'est pourtant au cours de cette même période que la Suisse développe face aux mouvements internationaux de populations une politique qui rompt avec le libéralisme du XIXe siècle. Ce contraste s'est renforcé pendant la guerre, lorsque la Suisse a refusé de suivre les pays qui ont introduit le contrôle des changes et des transferts, mais a érigé des barrières devant les réfugiés par crainte d'une prétendue "surpopulation étrangère" qui risquait de submerger la Suisse.

Ces quatre facteurs ont offert à la Suisse des marges de manuvre dans ses relations aussi bien avec le IIIe Reich qu'avec les autres pays. Pour l'Allemagne national-socialiste, les prestations de la place financière étaient précieuses, de même que les importations de produits industriels suisses. Le IIIe Reich a toujours veillé à ménager le rôle de la Suisse comme puissance protectrice des intérêts étrangers et les activités du Comité international de la Croix-Rouge. La protection des internés et prisonniers allemands dans les pays alliés par les diplomates suisses a revêtu une grande importance pour l'Allemagne. De leur côté, les Alliés ont reproché à la Suisse ses échanges avec l'Axe. Face à ces critiques, la Suisse a pu faire valoir non seulement ses relations économiques avec les Alliés et les missions diplomatiques dont elle s'est acquittée en tant que puissance protectrice, mais aussi son engagement humanitaire et sa politique d'asile, en invoquant la gratitude des personnes qu'elle a contribué à aider et à sauver.

3. La Suisse et les réfugiés

Dans la politique suisse face aux réfugiés s'imbriquent des éléments du temps long - les traits structurels de l'attitude suisse face aux étrangers - et ceux du temps court - la politique de la Confédération à l'égard de l'Allemagne nazie et de ses mesures de persécution, et vis-à-vis des méthodes de guerre pratiquées par l'Axe.

Depuis la Première Guerre mondiale, les autorités suisses s'étaient attachées à lutter contre la "surpopulation étrangère". L'Office central de police des étrangers, créé au sein du Département fédéral de justice et police pour centraliser et appliquer cette politique, a été renforcé au cours des années 20 par des mesures légales. De plus, de nombreuses dispositions économiques ou culturelles ont cherché à écarter tout ce qui était étranger. Cette politique démographique, qui visait à réduire au strict minimum le nombre des étrangers en Suisse, se fondait sur un consensus social relativement large.

C'est dans ce contexte que l'antisémitisme prend une signification particulière. Nourri par de vieilles formes d'antijudaïsme chrétien, l'antisémitisme a retardé au XIXe siècle l'émancipation des Juifs, en Suisse comme dans d'autres pays européens. Le plus souvent tacite, tabou ancré dans les structures mentales et sociales, il a entraîné une marginalisation de la petite minorité juive de Suisse sur les plans économique, politique et social. On ne trouve qu'une poignée de Juifs dans l'administration, dans les associations économiques et dans l'Armée; ils étaient discriminés dans les procédures de naturalisation; et enfin, les Juifs n'ont pas obtenu le statut de réfugiés malgré les preuves évidentes de leur persécution. Le chef de la Division de police, Heinrich Rothmund, responsable de la politique envers les étrangers et les fugitifs "en raison de leur race", affirmait lutter non seulement contre la "surpopulation étrangère", mais aussi et en particulier contre l'"enjuivement" ("Verjudung") du pays.

Les négociations entre la Suisse et l'Allemagne qui ont abouti en 1938, après l'"Anschluss" de l'Autriche, à marquer d'un "J" les passeports des Juifs allemands s'insèrent dans un développement qu'on ne peut réduire aux seules "années noires" du national-socialisme. Alors que Rothmund refuse l'introduction de cette mesure discriminatoire et qu'il envisage plutôt l'obligation du visa pour tous les ressortissants allemands, le Conseil fédéral, confronté à l'expulsion systématique des Juifs hors du Reich, est résolu à prendre différentes mesures pour les tenir éloignés de la Suisse, tout en évitant de compromettre ses relations avec le régime national-socialiste. C'est ainsi que les autorités introduisent pour l'octroi de visas les catégories d'"aryen" et de "non-aryen", qu'elles adoptent ensuite dans la pratique administrative habituelle. L'échec de la Conférence d'Evian en été 1938 et les restrictions appliquées par tous les autres Etats concernés renforcent encore la volonté de repousser les réfugiés juifs, ce qui mène à la conclusion d'un accord qui signifie une capitulation morale devant l'antisémitisme du régime national-socialiste.

Tout au long de la guerre, la Suisse n'a jamais été une île coupée du monde. De nombreuses relations et des obligations réciproques la lient aux autres Etats, malgré toutes les difficultés nées de la guerre. Les Allemands ont tenté de garder le secret sur l'extermination des Juifs, mais des informations crédibles sont parvenues à Zurich, Bâle, Berne ou Genève. En raison de sa position géographique, la Suisse est devenue un point nodal où ont afflué les nouvelles et où se sont concentrées les uvres d'entraide suisses et internationales, spécialement après l'occupation en France de la "zone libre" par les Allemands, en novembre 1942. Les relations des autorités fédérales avec les uvres d'entraide sont marquées par le souci constant de limiter au strict minimum les possibilités de séjour et d'activité des réfugiés. L'écart qui sépare le fait de savoir et la volonté d'agir, ainsi que le contraste entre la passivité politique et l'afflux d'informations sont flagrants dans l'exemple suivant: Gerhart M. Riegner, Directeur du Bureau de Genève du Congrès juif mondial, peut alerter les Alliés depuis la Suisse sur la politique d'extermination; mais à Berne comme au sein du CICR, les projets pour dénoncer publiquement l'extermination restent lettre morte.

Même lorsqu'elles prennent connaissance d'un processus d'une cruauté et d'une ampleur à peine croyables, les autorités fédérales, tout comme les gouvernements de la plupart des Etats alliés, ne modifient guère leur politique face aux réfugiés. Les attitudes les plus courantes adoptées par les pays neutres sont l'indifférence, la passivité, et leurs efforts pour s'accommoder avec le régime national-socialiste. En 1938 comme en 1942, la Suisse invoque le comportement d'autres Etats démocratiques pour justifier la fermeture des frontières. Pris dans l'engrenage des relations germano-suisses et confrontés aux conditions de la guerre mondiale, les dirigeants helvétiques cherchent avant tout à préserver l'indépendance et la stabilité de la Confédération, ce qui les amène à considérer le sort des réfugiés comme une question secondaire. Malgré les quelques atouts qu'ils avaient en main grâce au rôle international de la Suisse, ils n'ont pas voulu, ou n'ont pas su utiliser cette marge étroite pour défendre les valeurs fondamentales de l'humanité.

4. L'accueil et le refoulement des réfugiés

En été 1942, des raisons à la fois militaires, politiques et économiques ont amené les autorités suisses à la décision de ne plus accueillir de nouveaux réfugiés, à l'exception de quelques rares cas. Les responsables de l'Armée préconisent le refoulement à titre de mesure préventive, afin de dissuader les autres fugitifs de venir en Suisse. Le nombre des refoulements augmente massivement à partir d'août 1942 et demeure très élevé jusqu'en automne 1943. On compte en effet 5000 refoulements pour cette seule période, alors que 24 000 cas ont été enregistrés pour l'ensemble de la période de guerre. Des expulsions et des refoulements ont aussi été pratiqués avant et après la guerre, qui n'ont pas été enregistrés ou dont on n'a pas gardé de traces. On ignore d'autre part le nombre des personnes qui, après s'être vu refuser un visa par un consulat suisse, ou informées de la politique restrictive de la Suisse, n'ont même pas tenté d'y fuir. Il est donc impossible de chiffrer avec précision le nombre de personnes que la Suisse aurait pu sauver de la déportation et de la mort.

Malgré la décision de refouler tous les réfugiés autres que "politiques", la Suisse a accueilli pendant la guerre 21.000 Juifs et, au total, 51.000 réfugiés civils. Cela s'explique par trois raisons. D'abord, certains réfugiés sont admis lorsqu'ils font partie des "cas dont le refoulement serait une mesure extrêmement dure." Ensuite, ils ne sont, en règle générale, pas refoulés lorsqu'ils ont réussi, après avoir franchi clandestinement la frontière, à pénétrer à l'intérieur du pays; toutefois, plusieurs cas d'expulsion sont connus. Enfin à partir de l'automne 1943, les autorités ont adopté une politique moins restrictive. De nombreux réfugiés ont été conduits par les événements politiques et militaires d'Italie à franchir la frontière sud de la Suisse, mais relativement peu de Juifs se sont trouvés parmi eux. A partir de juillet 1944, enfin, la persécution des Juifs est reconnue comme une raison donnant droit à l'accueil en Suisse.

Tandis que les décisions officielles posent le principe du refoulement, la pratique aux frontières permet néanmoins des exceptions. Il reste donc une marge d'interprétation que certains fonctionnaires et d'innombrables particuliers ont utilisée pour sauver des réfugiés. C'est une situation complexe, qui soulève la question des compétences et de la responsabilité des différents acteurs. Un rôle central revient au Conseil fédéral, auquel le Parlement a accordé les pleins pouvoirs dès le début de la guerre, et au Commandement de l'Armée, dont les objectifs déterminent maints domaines de la vie politique et sociale. Les restrictions apportées aux compétences des parlementaires et aux droits démocratiques comme la liberté de la presse entraînent d'autre part un accroissement du pouvoir de l'administration. La marge d'appréciation et de décision de certains fonctionnaires est considérable, tant à Berne que le long des frontières. On ne saurait donc invoquer une responsabilité collective des Suisses. Il est en effet évident que les compétences et les responsabilités qui en découlent ont été réparties d'une manière très inégale. Nous le voyons clairement lorsque nous suivons les itinéraires des réfugiés, les uns admis, les autres refoulés.

Notre rapport accorde une place importante à la reconstitution de ces itinéraires et de toutes les expériences vécues. Malgré les lacunes des sources, nous avons pu faire des recherches sur ces trajets, sur les risques de la fuite, sur la situation aux frontières, sur les comportements des fonctionnaires tant aux frontières que dans les bureaux, ainsi que sur l'aide apportée par la population. Nous avons obtenu ainsi une image différenciée. Elle rend compte de manière concrète des menaces qui planaient sur les réfugiés comme des différentes manières dont ils ont été traités pendant leur séjour en Suisse. Grâce à quelques cas bien documentés, nous avons suivi le chemin et le destin d'un certain nombre de réfugiés: depuis leur lieu de départ jusqu'à leur arrivée à la frontière, en mettant en lumière le rôle joué par les réseaux internationaux ainsi que les conditions dans lesquelles s'est déroulée la fuite de personnes isolées ou en groupes. Pour franchir la frontière, beaucoup de réfugiés ont eu recours aux services de passeurs dont certains étaient motivés par l'appât du gain, d'autres par des convictions politiques, religieuses ou humanitaires. Arrivés en Suisse, les réfugiés étaient confrontés à des fonctionnaires tantôt compréhensifs et secourables, tantôt au contraire impitoyables, méprisants et violents, animés par des sentiments hostiles aux Juifs.

Nous l'avons illustré par les méthodes de refoulement pratiquées à Genève en automne 1942, dont les responsables ont fait plus tard l'objet de poursuites pénales; ce qui montre que les excès commis à Genève avaient pris des dimensions alarmantes. On peut toutefois affirmer que les conditions observées à Genève ne sont pas isolées. Des pratiques brutales sont attestées pour d'autres secteurs frontaliers, où les instances supérieures ne sont intervenues qu'avec retard en escomptant un effet dissuasif de l'application rigoureuse des mesures de refoulement.

A leur arrivée, les réfugiés sont d'abord hébergés dans des camps d'accueil gérés par des militaires. Ils y passent plusieurs semaines, voire plusieurs mois. Ce séjour est soumis à une discipline et à des contrôles rigoureux. Nourriture et vêtements y sont parfois insuffisants. Les responsables considèrent souvent les réfugiés comme une menace pour la sécurité du pays, et non comme des victimes qui ont besoin d'être protégées; ce qui engendre dans certains camps des conditions de vie difficiles à supporter. De nombreux commandants de camps et leurs collaborateurs sont mal préparés à leur tâche. Les conditions matérielles dans les camps civils et les homes, où les réfugiés sont logés ensuite, sont assez comparables à celles des soldats suisses et d'une partie de la population civile. La vie quotidienne de la population suisse est également affectée par les privations dues à l'économie de guerre, le rationnement alimentaire et vestimentaire, l'obligation d'effectuer un service de travail et de contribuer à l'extension des cultures prévue par le Plan Wahlen. Les réfugiés se plaignent d'ailleurs moins des difficultés matérielles que du manque de compréhension à leur égard. Des fautes graves ont été commises, notamment en séparant les familles, en isolant les réfugiés du reste de la population, en leur interdisant d'exercer une activité lucrative mais en les astreignant à des travaux obligatoires qui ne correspondent souvent ni à leur condition physique, ni à leur formation. Les mesures imposées ont été mieux tolérées lorsque les responsables du camp ont su traiter les réfugiés avec humanité et qu'ils ont cherché à les comprendre. La Direction centrale des homes et des camps recrute cependant plutôt des directeurs aptes à faire régner l'ordre et la discipline. Mais il y a eu aussi des camps où les réfugiés se sont sentis à l'aise compte tenu des circonstances de leur vie en exil.

Plusieurs études ont déjà été consacrées au système des camps et des homes. En revanche, l'hébergement chez des particuliers reste largement ignoré. Une grande partie des réfugiés a pourtant pu bénéficier d'un logement individuel après le passage dans un camp; par exemple grâce à l'action "places libres" lancée par le pasteur Paul Vogt, qui mettait à disposition des réfugiés un logement, gratuit ou non.

5. Les aspects financiers

Les questions financières constituent l'essentiel du mandat confié à la Commission. Cela vaut aussi pour cette étude consacrée aux réfugiés. Le problème est complexe et doit être compris dans un large contexte. Le cadre mental de référence des dirigeants suisses est celui de la crise économique et sociale qui a suivi la Première Guerre, de la crise des années 30, puis des difficultés du ravitaillement pendant la Seconde Guerre. Dès la prise du pouvoir par les nationaux-socialistes, les réfugiés d'Allemagne, particulièrement les Juifs, ont été victimes de discriminations et d'exclusions économiques. A partir de 1937, s'est mise en place une politique systématique d'expropriation et de spoliation. Elle s'est progressivement étendue pendant la guerre à l'ensemble des territoires sous domination nazie, pour atteindre un paroxysme à peine imaginable avec le pillage de l'or arraché aux victimes des camps d'extermination.

Aux réfugiés arrivés en Suisse dans les années 30, les autorités cantonales pouvaient accorder des autorisations de séjour de durée limitée contre le versement d'une caution ou d'une promesse de paiement. Cette somme a pu représenter, dans un cas connu au moins, l'équivalent de plusieurs salaires annuels. Dans un autre cas, le réfugié a été au contraire dispensé de la payer. Les cantons gèrent l'accueil des réfugiés selon leurs propres critères, qu'ils n'ont pas à justifier. Dans le cadre du fédéralisme, ils jouissent de compétences très larges en matière de politique à l'égard des réfugiés. Elles seront sensiblement réduites pendant la guerre. Les cantons seront cependant associés à la politique du Département fédéral de justice et police à travers la Conférence des directeurs cantonaux de police; et par leur compétence d'exécution pour tout ce qui concerne la police des étrangers. Ils ont tous soutenu la politique de la Confédération, même si certains d'entre eux, comme Bâle -Ville, plaident pour une politique plus libérale, alors que d'autres, comme la Thurgovie, préconisent des mesures plus sévères.

Les transactions financières entre l'Allemagne et la Suisse connurent dès avant la guerre d'importantes transformations sous l'effet de la crise économique. Un système complexe de compensation fut instauré, réglé par plusieurs accords de clearing. Les réfugiés arrivés pendant les années 30 et les personnes résidant en Suisse et dépendant de virements depuis l'Allemagne furent aussi concernés. L'exportation de capitaux hors d'Allemagne avait été interdite dès 1931, mais il resta possible, pendant quelques années, de transférer en Suisse les intérêts des capitaux ainsi que les montants des pensions. A partir de 1937, la Suisse et l'Allemagne se mettent d'accord pour restreindre graduellement ces facilités: les restrictions touchent d'abord les émigrants, mais sont étendues bientôt à tous les étrangers. A partir de 1940, aucun étranger vivant en Suisse, à l'exception des ressortissants allemands en possession d'un permis d'établissement, ne peut recevoir d'argent en provenance d'Allemagne. La détermination des dirigeants allemands à s'emparer des biens des réfugiés et le souci des milieux économiques suisses de réserver à leur usage tous les moyens disponibles dans le cadre du clearing se rejoignent. Les réfugiés, comme tout particulier sans appui influent, sont tenus à l'écart. En plus, les accords de clearing, comme beaucoup d'accords internationaux, ne sont publiés que de façon lacunaire. Ceci est en contradiction avec le principe qui veut qu'un accord n'est valide que si les personnes concernées en sont informées. Les réfugiés n'ont ainsi pas pu se tenir au courant des modalités des transferts financiers et en tenir compte dans l'analyse de leur situation.

En 1941, la 11e ordonnance d'exécution de la loi du Reich sur la citoyenneté prive aussi de leur nationalité les Juifs allemands établis en Suisse. L'intention des nazis est de les exclure, puisque devenus apatrides, de tout transfert d'argent. Les représentants des autorités et de l'économie qui siègent à la Commission suisse de clearing ont refusé de reconnaître ce retrait de nationalité - au contraire du Département fédéral de Justice et Police (DFJP) et de l'Office suisse de compensation (OSC). Cette attitude est fondée sur la conviction qu'un tel retrait est illégitime et qu'il ne saurait donc être reconnu par la Suisse. Mais l'intervention de la Commission de clearing s'est limitée aux seules personnes établies en Suisse depuis longtemps et qui, si elles sont exclues des transferts, risquent de tomber à la charge de l'assistance publique. La Commission de clearing n'a aucun intérêt à "se laisser guider par des considérations d'ordre sentimental qui entraveraient les efforts de la Police fédérale des étrangers dans sa lutte contre les émigrants", déclare Jean Hotz, directeur de la Division du commerce, en mars 1939.

Puisque les réfugiés sont soumis à l'interdiction d'exercer une activité lucrative et que les transferts financiers sont difficiles, voire impossibles, ils ne peuvent subvenir à leurs besoins que s'ils possèdent une fortune personnelle en Suisse. Ils sont alors, sous certaines conditions, bienvenus en tant que contribuables, partenaires commerciaux ou clients d'une hôtellerie très affectée par la crise. Mais tel n'est pas le cas de la majorité des réfugiés. Ils sont tributaires d'une aide extérieure, celle que des particuliers et les uvres d'entraide sont disposés à leur apporter. La plus lourde charge est assumée par les Juifs de Suisse. La Confédération leur impose en effet le soutien des réfugiés juifs ainsi que celui des Juifs suisses rentrés au pays. La question des coûts s'est aggravée après l'"Anschluss" de l'Autriche en 1938. En refusant de soutenir financièrement les uvres d'entraide, le DFJP a réussi à contraindre celles-ci à soutenir sa politique restrictive d'accueil.

De 1933 à 1947, les uvres d'entraide regroupées au sein de l'Office central suisse d'aide aux réfugiés (OSAR) ont déboursé quelque 70 millions de francs. La participation de l'Union suisse des comités d'aide aux réfugiés juifs s'est montée à 46 millions de francs; une grande partie de cet argent lui a été versée par les Juifs de Suisse. A partir de 1944, la Confédération a augmenté les subventions destinées, à l'origine, à faciliter le départ des réfugiés vers d'autres pays. Plus de la moitié des fonds dont a disposé l'Union est venue de l'American Jewish Joint Distribution Committee qui a transféré en Suisse environ 16 millions de francs entre 1939 et 1945, et autant de 1945 à 1950.

A la suite du blocage, en juin 1941, des avoirs suisses aux Etats-Unis, les deux pays ont compliqué les démarches en vue des transferts financiers entre eux. L'avance accordée par la Confédération sur les subventions versées en dollars en faveur des uvres d'entraide n'a pas été entièrement épuisée. En mai 1942, la Banque nationale suisse exclut l'American Jewish Joint Distribution Committee des transferts vers la Suisse. Cette exclusion sera levée à la fin de 1943 seulement. En outre, la Banque nationale suisse n'accepte plus de dollars transférés en faveur des réfugiés arrivés en Suisse après le 1er janvier 1942. On constate que c'est au moment même où les persécutions s'intensifient en France que les autorités suisses non seulement refoulent des milliers de personnes, mais encore restreignent les flux de l'argent destiné aux réfugiés et aux uvres d'entraide. Rien n'atteste que ces décisions soient le fruit d'une concertation entre les milieux économiques et la police des étrangers. La fermeture des frontières et les restrictions apportées aux mouvements financiers peuvent être attribuées, entre autres, à l'isolement croissant où se trouve la Suisse. Mais cet isolement n'est pas le seul fait des circonstances extérieures, des événements de la guerre; il résulte aussi d'un choix de la Suisse. Si le Conseil fédéral et son Délégué aux uvres d'entraide adoptent une attitude aussi négative envers l'offre de soutien venue d'Amérique, c'est qu'ils orientent leur politique humanitaire sur des critères de politique générale et de tactique plutôt que sur le soulagement de la détresse des réfugiés.

Lorsque le nombre de réfugiés qui tentent d'entrer en Suisse augmente en été 1942, que les cantons refusent de participer aux dépenses et que les moyens des uvres d'entraide s'épuisent, la Confédération consent à augmenter sensiblement sa contribution. De 1939 à 1945, elle aura dépensé 83 millions de francs en faveur des réfugiés. Ce montant comprend, en plus des sommes consacrées au logement et au ravitaillement, les frais administratifs et les frais du contrôle des réfugiés. Par l'arrêté du 1er avril 1946, le Conseil fédéral renoncera au remboursement de ces sommes par les Etats concernés. Mais aux réfugiés, on demandera dans l'après-guerre de rembourser une partie des frais d'entretien qu'ils avaient occasionnés. Jusqu'en 1950, les dépenses de la Confédération ont atteint 128 millions de francs.

Pour couvrir une partie des frais d'hébergement et de ravitaillement et pour éviter de contourner les dispositions concernant l'économie de guerre, le Conseil fédéral décide en 1943 de confisquer aux réfugiés entrés clandestinement toutes les valeurs qu'ils portent avec eux et de placer celles-ci à la Banque Populaire Suisse, qui les gère à titre fiduciaire. Ce sont des raisons d'organisation et des considérations juridiques qui ont motivé cette mesure; on voulait éviter les problèmes considérables qui étaient apparus dans les camps d'accueil où l'Armée était chargée de prendre soin des biens des réfugiés. La BPS a fait de son mieux pour gérer correctement ces comptes. Les documents relatifs à ces mesures et à la gestion des comptes traduisent des réactions diverses de la part des autorités fédérales, des associations économiques ou de simples particuliers. On y lit la peur de la concurrence, des stéréotypes antisémites, des tracasseries. Mis sous tutelle financière, les réfugiés se virent à la merci de fonctionnaires, dont les dispositions pouvaient se révéler fâcheuses pour les intéressés.

Quant aux émigrants fortunés, ils sont soumis à un impôt spécial, appelé contribution de solidarité. Ils contribuent ainsi aux frais de l'accueil. La recette de la taxe, perçue à plusieurs reprises, est répartie entre les uvres d'entraide regroupées au sein de l'Office central suisse d'aide aux réfugiés (OSAR). Avec l'accord de l'Union suisse des comités d'aide aux réfugiés juifs, elle est distribuée proportionnellement aux dépenses des différentes uvres bien que les contributions proviennent en majorité de réfugiés juifs. La perception de cette taxe a donné lieu à de nombreux recours. Les raisons qui ont motivé cet impôt pourtant salué par les uvres d'entraide, ne tenaient en fait guère compte de la situation des réfugiés. On exigeait une solidarité financière de personnes qui avaient vu détruire les conditions matérielles de leur existence, qui n'étaient pas autorisées à exercer une activité lucrative, et à qui la Suisse n'accordait qu'un séjour temporaire. Cette taxe spéciale soulève en outre un problème de droit, dès lors qu'elle fut perçue sur des personnes auxquelles aurait dû s'appliquer l'égalité de traitement prévue par les différents traités d'établissement. Un point prête particulièrement à discussion: que des personnes pourvues d'un permis d'établissement accordé après le 1er septembre 1929 soient légalement soumises à la contribution de solidarité alors même qu'elles n'ont plus la possibilité de rentrer chez elles. Ceci concernait aussi les Juifs allemands établis en Suisse, dont la déchéance de leur nationalité en 1941 contrevenait à l'ordre public suisse. Ces objections juridiques n'ont pas beaucoup préoccupé le DFJP, qui savait que les Juifs étaient indésirables dans beaucoup d'Etats et qu'ils ne jouissaient plus, en réalité, de la protection du droit international public, même s'ils étaient encore en possession d'une nationalité.

6. Les aspects juridiques

L'un des principaux problèmes juridiques posés par la politique suisse face aux réfugiés vient du fait que celle-ci a repris à son compte certaines dispositions contenues dans les lois raciales allemandes. Cela s'est notamment manifesté avec l'apposition du "J" dans les passeports: la Suisse a fondé sa pratique administrative concernant l'entrée en Suisse sur la législation antisémite allemande; et à la suite du retrait de la nationalité des Juifs allemands résidant à l'étranger, par la 11e ordonnance du 25 novembre 1941. Les lois raciales étaient contraires à l'ordre public suisse. Le Tribunal fédéral l'a déclaré pendant la guerre; les dispositions juridiques et administratives qui en découlaient étaient donc illégales. L'administration en était plus ou moins consciente; on constate des variations dans la reconnaissance du retrait de nationalité. Le plus choquant est que le DFJP ait reconnu le retrait de la nationalité des Juifs allemands en novembre 1941 et leur ait retiré leur permis d'établissement. Mais en février 1945, il a de nouveau considéré les réfugiés apatrides comme citoyens allemands lorsque la Confédération a gelé les avoirs allemands. Les biens des victimes ont été bloqués au même titre que ceux de tous les autres Allemands.

En droit international public, il existait peu de dispositions sur l'admission, l'expulsion et le refoulement des réfugiés. La Suisse avait néanmoins adhéré à partir de 1937 à l'Arrangement provisoire du 4 juillet 1936 concernant le statut juridique des réfugiés en provenance d'Allemagne; elle s'était ainsi engagée à ne pas expulser vers l'Allemagne les réfugiés qui se trouvaient légalement ou illégalement en Suisse, à condition qu'ils émigrent vers un autre pays. Par contre, le refoulement à la frontière n'était pas réglementé par l'Arrangement. Chaque Etat était donc libre de ses décisions. Lorsque, pendant la guerre, la Suisse a refoulé des réfugiés à sa frontière occidentale et méridionale et les a renvoyés dans les territoires occupés par leur persécuteur, elle n'a pas enfreint la lettre de l'Arrangement mais son esprit, puisqu'il interdisait le renvoi dans le pays persécuteur. La Suisse n'a donc pas adopté une conception du droit international qui commençait à se développer et qui devait s'affirmer après la guerre.

Le sort réservé aux réfugiés n'était guère réglé par le droit international public. La clause dite de Martens du Règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre de 1907 exigeait que toute personne devrait être traitée selon les principes humanitaires en temps de guerre. C'était une norme minimale, qui obligeait la Suisse à offrir aux militaires et aux civils internés un logement, un ravitaillement et un encadrement qui leur permettent de mener une vie décente.

Diverses mesures ont été problématiques sur le plan juridique. Par exemple la contribution de solidarité, évoquée plus haut. La confiscation et la gestion forcée des biens des réfugiés introduites en été 1942 n'ont reposé sur aucune base légale solide jusqu'en mars 1943. Il en va de même des déductions de salaires auxquelles ont été assujettis les réfugiés qui ont exercé une activité lucrative après 1945. Avec sa conception autoritaire de l'Etat, l'administration n'a pas tenu compte des objections juridiques, surtout lorsqu'elle était assurée de ne pas rencontrer d'opposition; ce qui était le cas pour la plupart des réfugiés apatrides.

Les lignes directrices de la politique suisse face aux réfugiés ont été conformes à l'ordre juridique de l'époque. C'est en vertu d'une décision politique que la notion de réfugié (politique) fut limitée de telle sorte que les Juifs n'eurent pas droit à l'asile, mais qu'ils dépendirent des dispositions de la police des étrangers en vertu de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LFSEE) et qu'ils furent traités comme des indésirables. Cette décision n'était ni prescrite par la loi, ni contraire aux normes du droit international ou national. L'internement des réfugiés entrés illégalement et non refoulables était conforme au droit. De nombreuses mesures du Conseil fédéral, prises en vertu de ses pleins pouvoirs, étaient justifiées par les conditions exceptionnelles de la guerre. La Suisse est donc restée dans la légalité. Mais elle a interprété les normes dans l'intérêt de l'Etat et non dans celui des réfugiés. Rien ne l'empêchait d'aller au-delà du minimum fixé par le droit international ou d'interpréter, voire de modifier le droit interne en faveur de ceux-ci.

Il importe de souligner ce point. Car dès les années 30, en relation avec les crimes nazis, puis pendant la guerre, une nouvelle conception du droit commence à s'imposer, qui conduira aux procès des criminels de guerre à Nuremberg et trouvera son aboutissement, avec les Nations Unies, dans la Déclaration universelle des droits de l'homme par l'ONU ainsi que dans maintes conventions de droit international public. Celles-ci reconnaissent un accroissement des libertés individuelles et de la protection de l'individu face à l'autorité de l'Etat. La Suisse a participé de manière hésitante à cette évolution après 1933, et encore hésitante après 1945. Elle n'a pas adhéré à l'ONU et s'est retranchée derrière son statut particulier. Cette continuité transparaît également dans la politique de la Suisse face aux étrangers et aux réfugiés: immédiatement après la guerre, elle a sommé les réfugiés de quitter le pays aussi rapidement que possible. En 1948, l'année même où elle a institué l'asile durable pour plusieurs centaines de réfugiés âgés ou de santé précaire, elle a révisé sa loi sur les étrangers sous le signe de la lutte contre la "surpopulation étrangère."

7. Deux questions

Que se serait-il passé si, en 1938, la Suisse n'avait pas insisté pour que les passeports des Juifs allemands soient marqués d'un "J" ? Comment les choses auraient-elles évolué si, en août 1942, la Suisse n'avait pas fermé ses frontières aux réfugiés poursuivis "en raison de leur race" ?

L'introduction du "J" en 1938 a entravé l'émigration des Juifs vivant dans le Reich. Sans l'insistance des autorités suisses, les passeports auraient été marqués plus tard ou peut-être jamais. Cela aurait facilité la recherche d'un pays d'accueil. La plupart des réfugiés n'avaient d'ailleurs pas l'intention de s'établir en Suisse. Sans le "J", il aurait été possible à un grand nombre de victimes du national-socialisme d'échapper à leur persécution en transitant par la Suisse, ou par d'autres pays.

En 1942, la situation est tout à fait différente. Il était interdit aux Juifs depuis l'année précédente de quitter les territoires soumis aux nazis. Chaque jour, des milliers de Juifs ont été systématiquement assassinés. Pour les persécutés, la fuite vers la frontière suisse était semée d'énormes dangers. La Suisse était leur dernier espoir. En créant des obstacles supplémentaires à la frontière, les autorités suisses ont contribué - intentionnellement ou non - à ce que le régime national-socialiste atteigne ses objectifs. L'ouverture de la frontière n'aurait pas entraîné une offensive des puissances de l'Axe, ni engendré d'insurmontables difficultés économiques. La Suisse a pourtant refusé d'aider des personnes en danger de mort. Une politique plus sensible aux exigences humanitaires aurait sauvé des milliers de gens du génocide perpétré par les nationaux-socialistes et leurs complices.