La Convention relative au statut des réfugiés
_Questions et réponses : ce qu’il faut savoir_
C'est au cours de la première moitié du XXe siècle qu'un corpus de lois internationales, de conventions et de principes directeurs destinés à protéger les réfugiés, a été esquissé par la Société des Nations, précurseur de l'ONU. Et c'est le 28 juillet 1951 que cet effort s'est concrétisé lorsqu'une conférence spéciale des Nations unies a approuvé la Convention relative au statut des réfugiés.
La Convention explique bien clairement ce qu'est un réfugié et quel type de protection juridique, d'assistance et de droits sociaux les Etats parties sont tenus de lui fournir. La Convention définit également quelles sont les obligations des réfugiés vis-à-vis du pays d'accueil et précise les catégories de personnes, comme les criminels de guerre, qui ne peuvent pas obtenir le statut de réfugié.
Le tout nouveau Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) était à pied d'uvre le 1er janvier 1951, plusieurs mois avant l'adoption de la Convention. Au cours des cinquante années qui ont suivi, la Convention a permis au HCR d'apporter protection et assistance à quelque 50 millions de réfugiés dans le monde.
La portée de la Convention était limitée aux réfugiés européens déracinés par la Seconde Guerre mondiale. Mais son étendue initiale fut élargie par un Protocole adopté en 1966, alors que des exodes massifs se multipliaient aux quatre coins du monde. La Convention a par ailleurs inspiré des dispositifs de protection régionaux comme la Convention de l'OUA de 1969 sur les réfugiés en Afrique et la Déclaration de Carthagène de 1984 sur les réfugiés en Amérique latine.
A ce jour, 140 pays ont adhéré à la Convention de 1951 et / ou son Protocole de 1966. Mais la nature des mouvements migratoires ayant profondément changé et le nombre de personnes déracinées ne cessant d'augmenter, l'actualité de la Convention a récemment été remise en cause, notamment en Europe, le continent qui l'a vue naître.
Aujourd'hui, le HCR vient en aide à plus de 21 millions de personnes et la Convention, qui s'est avérée particulièrement solide en ces temps changeants et mouvementés, demeure la pierre angulaire de la protection des réfugiés.
Le présent document vise à répondre aux questions qui reviennent le plus fréquemment concernant la Convention de 1951.
__Que contient la Convention de 1951 ?
La Convention offre une définition du terme réfugié. Elle énonce clairement les droits des réfugiés, tels que la liberté de culte et de circulation, le droit à l'éducation, le droit d'obtenir des titres de voyage, le droit de travailler, ainsi que leurs obligations envers leur pays d'asile. Une disposition clé stipule que les réfugiés ne doivent pas être expulsés ou refoulés vers un pays où ils craignent d'être persécutés. La Convention fait aussi mention de personnes ou de groupes de personnes qui ne peuvent pas bénéficier de sa protection.
__Que contient le Protocole de 1967 ?
Ce Protocole lève les limitations géographiques et temporelles énoncées dans la Convention, par lesquelles l'octroi du statut de réfugié concernait essentiellement des Européens victimes d'événements survenus avant le 1er janvier 1951.
__Pourquoi la Convention relative au statut des réfugiés est-elle si importante ?
La Convention a été le premier accord international à mettre en place des dispositions sur les aspects essentiels de la vie d'un réfugié. Elle confère aux réfugiés des droits fondamentaux au moins équivalents aux libertés accordées aux étrangers dans un pays donné, et dans bien des cas, équivalents à celles dont jouissent ses propres citoyens. Elle reconnaît la dimension internationale du problème des réfugiés et la nécessité d'une solidarité internationale, notamment par un partage des responsabilités.
__Qu'entend-on par protection ?
La responsabilité de faire appliquer les lois d'un pays incombe au gouvernement de ce pays. Lorsqu'un gouvernement ne veut pas ou ne peut pas le faire, ce qui est souvent le cas lors d'un conflit ou de troubles civils, les personnes dont les droits fondamentaux sont menacés sont obligées de s'enfuir dans un autre pays qui peut leur accorder le statut de réfugié et où leurs droits seront respectés.
__Qui détermine le statut de réfugié ? le HCR ou les gouvernements ?
La protection des réfugiés incombe en premier lieu au gouvernement du pays d'accueil. Les 140 Etats parties à la Convention de 1951 et/ou au Protocole de 1967 sont tenus d'appliquer les dispositions qu'elle contient. Le HCR veille à ce qu'ils respectent leurs engagements et à ce que les réfugiés de bonne foi obtiennent l'asile et ne soient pas renvoyés contre leur volonté dans des pays où leur vie risque d'être en danger. Il offre aux réfugiés la possibilité de commencer une nouvelle vie en les aidant soit à s'intégrer dans le pays de premier asile, soit à rentrer chez eux si les circonstances le permettent, soit à s'installer dans un pays tiers.
__La détermination du statut de réfugié doit-elle se faire de manière individuelle ?
Normalement, chaque personne qui demande le statut de réfugié doit prouver que sa crainte d'être persécutée est pleinement fondée. Cependant, la "purification ethnique" et les autres exactions commises à l'encontre de populations entières provoquent des mouvements d'exode massifs et soudains. Dans ces conditions, l'assistance doit être prodiguée dans l'urgence et, pour des raisons strictement pratiques, il n'est pas toujours possible de déterminer le statut de chacun au cas par cas. S'il s'avère que tous les individus qui se pressent à telle ou telle frontière ont fui leur pays pour les mêmes raisons, il est peut-être préférable de leur accorder collectivement le statut de réfugié, autrement dit de considérer chacun d'entre eux comme un réfugié prima facie, c'est-à-dire jusqu'à preuve du contraire.
__La Convention est-elle toujours d'actualité en ce nouveau millénaire ?
Oui. Au départ, la Convention a été adoptée pour faire face aux conséquences de la Seconde Guerre mondiale en Europe et aux tensions politiques croissantes entre l'Est et l'Ouest. Et bien que la nature des conflits et des mouvements migratoires ait considérablement changé au cours des décennies qui ont suivi, la Convention s'est avérée particulièrement solide : elle a permis de protéger 50 millions de personnes dans des situations de crise très variées ; et elle continuera de le faire tant que des individus ou des groupes d'individus seront persécutés.
__La Convention a-t-elle comme objectif de réguler les mouvements migratoires ?
Non. Au cours des dernières décennies, grâce à l'expansion des moyens de transport, des millions de migrants dits économiques se sont rendus dans d'autres pays en quête d'une vie meilleure, surtout en Occident. Toutefois, il ne faut pas les confondre, ce qui est souvent le cas, avec les réfugiés de bonne foi qui ont dû prendre la fuite non pas pour des raisons économiques mais parce qu'ils étaient menacés et que leur vie était en danger. De nos jours, les mouvements migratoires sont d'une extrême complexité et englobent des migrants économiques, des réfugiés et d'autres catégories de personnes. Et les gouvernements sont confrontés à un problème de taille : faire la distinction entre ces différentes catégories afin que les réfugiés de bonne foi puissent bénéficier des procédures légales auxquelles ils ont droit.
__En quoi un réfugié est-il différent d'un migrant économique ?
En principe, le migrant économique quitte son pays de son plein gré, en quête de conditions de vie meilleures et s'il choisit d'y retourner il continue de jouir de la protection de son gouvernement. Le réfugié, lui, est contraint de s'enfuir de son pays pour échapper à la persécution et ne peut pas y retourner en toute sécurité tant que cette menace demeure. Il existe en outre entre ces deux catégories une différence qui bien que parfois difficile à établir dans la pratique n'en reste pas moins fondamentale : le migrant bénéficie de la protection des autorités de son pays ce qui n'est pas le cas du réfugié.
__La Convention protège-t-elle les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays ?
Les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays ont peut-être été contraintes de fuir pour les mêmes raisons que les réfugiés, mais elles n'ont pas franchi de frontières reconnues internationalement. Il y a sans doute dans le monde encore plus de personnes déplacées que de réfugiés. Le HCR n'a pas de mandat pour apporter aide et protection à ces populations. Cependant, le HCR a été peu à peu amené à prendre quelques initiatives en faveur de certaines catégories de personnes déplacées. Fort de son expérience en matière d'action humanitaire, et malgré son manque de moyens, le HCR a su mener à bien des opérations spéciales, mais aussi promouvoir et organiser des solutions durables au problème des réfugiés – par exemple prévenir les exodes ou stabiliser les retours. Ces opérations ont été lancées à la demande du Secrétaire général ou de l'Assemblée générale des Nations Unies, avec le consentement du pays concerné.
La question de savoir comment mieux venir en aide à cette catégorie de personnes déracinées et à qui incombe cette tâche est actuellement au cœur d'un vaste débat au sein de la communauté internationale.
__La Convention peut-elle résoudre les problèmes des réfugiés ?
Les gens deviennent des réfugiés, soit individuellement soit lors d'un exode massif, à cause de problèmes politiques, religieux, militaires ou autres dans leur pays d'origine. La Convention n'a pas été créée pour s'attaquer à l'origine de ces problèmes mais pour en alléger les conséquences, en offrant aux victimes une protection juridique internationale et différentes formes de soutien ainsi que les moyens de reconstruire leur vie. La protection peut contribuer à l'élaboration d'une solution d'ensemble, mais l'augmentation dramatique du nombre de réfugiés au cours des dernières décennies a clairement démontré que l'action humanitaire ne pouvait pas se substituer à l'action politique pour résoudre ou prévenir les situations de crises.
__Quelles sont les obligations d'un réfugié ?
Ils sont tenus de se conformer aux lois et aux règlements de leur pays d'asile.
__Quelles sont les personnes qui ne bénéficient pas de la protection fournie par la Convention ?
Les personnes qui ont commis des crimes contre la paix, un crime de guerre, des crimes contre l'humanité ou un crime non politique grave en dehors du pays d'asile.
__Un soldat peut-il obtenir le statut de réfugié ?
Un réfugié est un civil. Un ex-soldat peut obtenir le statut de réfugié mais pas une personne qui continue de prendre part à des activités militaires.
__Un criminel de guerre peut-il devenir un réfugié ?
Les auteurs de crimes de guerre, de violations graves des droits de l'homme et de crimes contre l'humanité – notamment de génocides – sont spécifiquement exclus de la protection et de l'assistance accordées aux réfugiés. La protection du statut de réfugié ne doit pas être accordée à un individu soupçonné pour des raisons précises et sérieuses d'avoir commis des actes de ce genre.
Il est fort possible, par exemple, que des personnes soupçonnées de violations graves des droits de l'homme se cachent dans les camps de réfugiés installés par le HCR. Mais, il est très difficile concrètement d'identifier et d'expulser ces individus. Le HCR n'est du reste ni un tribunal ni une force de police. Etant donné l'ampleur du problème, il est sans doute plus avisé de soutenir énergiquement les initiatives prises par la communauté internationale pour faire juger les criminels de guerre. Le HCR est tenu de communiquer aux autorités compétentes et aux agences de l'ONU concernées toute information pertinente en sa possession (tout en gardant à l'esprit la nécessité de ne divulguer qu'avec discernement les renseignements confidentiels donnés par les réfugiés aux agents du HCR sur le terrain). Le travail des tribunaux internationaux qui enquêtent sur les crimes de guerre et le génocide au Rwanda et dans l'ancienne Yougoslavie est particulièrement crucial, puisque seule une décision de justice rapide et équitable peut véritablement garantir la paix et la réconciliation – et donc le rapatriement définitif des réfugiés.
__Les femmes persécutées pour non-respect de certaines contraintes sociales peuvent-elles prétendre au statut de réfugié ?
Les femmes peuvent évidemment être persécutées pour des motifs politiques, ethniques ou religieux, ou en raison de leur appartenance à tel ou tel groupe social. Le HCR considère en outre qu'une femme qui refuse de se plier à des normes sociales très répressives et qui doit s'exiler pour échapper aux représailles, à la discrimination et autres traitements inhumains (assimilables à des persécutions) entraînés par ce refus peut légitimement être considérée comme réfugiée. La persécution des femmes peut être le fait des autorités gouvernementales ou – si l'Etat n'assure pas correctement son rôle de protection – d'acteurs non gouvernementaux. La violence sexuelle – et au premier chef le viol – peut être une forme de persécution.
La discrimination subie doit avoir des conséquences extrêmement préjudiciables. Ainsi, une femme ayant fui un pays où elle risquait d'être agressée parce qu'elle refusait de porter le tchador ou un autre vêtement contraignant, ou encore parce qu'elle souhaitait choisir elle-même son conjoint et mener une vie indépendante, peut de fait être considérée comme réfugiée.
En 1984, le Parlement européen a décidé que les femmes victimes de sévices ou de mauvais traitements pour transgression du code social devaient être considérées comme un groupe particulier en matière de détermination du statut de réfugié. Les Etats-Unis et le Canada ont formulé des directives détaillées concernant la persécution des femmes, de même que l'Allemagne et la Suisse. Le HCR encourage les autres pays à suivre ces exemples.
__Une femme qui craint des mutilations sexuelles pour elle-même ou pour son enfant si elle retourne dans son pays peut-elle demander le statut de réfugié ?
La France, le Canada et les Etats-Unis ont officiellement reconnu que les mutilations sexuelles étaient une forme de persécution, et que les femmes qui redoutaient de subir ce genre de traitement dans leur pays étaient incontestablement en droit de réclamer le statut de réfugié. Dans une affaire récente, le statut de réfugié a été accordé à une jeune mère qui craignait d'être persécutée dans son pays parce qu'elle ne voulait pas faire exciser sa fille. Le HCR encourage les autres pays à suivre cet exemple.
Une personne qui craint d'être persécutée en raison de son homosexualité peut-elle demander le statut de réfugié ?
Les homosexuels peuvent être admissibles au statut de réfugié s'ils sont persécutés en raison de leur appartenance à un certain groupe social. Le HCR estime de manière générale que les individus victimes d'agressions physiques, de traitements inhumains ou de discrimination grave en raison de leur homosexualité doivent être considérés comme des réfugiés si leur pays ne peut ou ne veut pas les protéger.
__Y a-t-il certains pays qui, comme les pays européens, sont submergés par les demandes d'asile ?
Plusieurs pays, y compris certains pays européens, considèrent qu'ils sont envahis par les demandeurs d'asile. Il est vrai que leur nombre n'a cessé d'augmenter au cours de ces dernières décennies dans différentes régions du monde mais l'inquiétude des gouvernements est somme toute relative. Le cur du problème, c'est que ce sont parfois les pays les plus pauvres, en particulier en Afrique et en Asie, qui accueillent le plus grand nombre de réfugiés et sur une durée bien plus longue.
__Peut-on considérer un pays comme étant "sûr" au sens où il est improbable qu'il génère des réfugiés ?
Non. Toutes les demandes d'asile doivent être examinées, même celles émanant de pays où il n'y a pas a priori de risque de persécution. Des procédures d'asile accélérées peuvent être mises en place à condition que le demandeur d'asile puisse avoir accès à une procédure équitable.
Source : Assemblée nationale, Paris, juin 2001. |
