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L'objectif était, comme l'indique l'intitulé des considérations générales, "Un siècle de laïcité", de faire l'état des lieux, le bilan de cent ans d'application de la loi de 1905 et plus largement du principe de laïcité, et ce, en mettant en valeur : le poids de l'histoire ; la complexité du sujet, qui va bien au-delà du strict exercice des cultes ; le pragmatisme avec lequel le principe de laïcité s'est appliqué ainsi que les antagonismes et soubresauts qui ont marqué sa mise en œuvre ; le rôle du juge administratif dans cette mise en application, par une interprétation libérale et pratique des textes. L'exercice fait ressortir la complexité de l'édifice, bâti sur un socle solide, l'article 10 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la loi de 1905, la consécration constitutionnelle du principe de laïcité en 1946 puis en 1958. Mais cet édifice s'est construit grâce à une imbrication de pierres, chaque fois qu'un problème d'application pratique se posait et devait être résolu, soit par un aménagement des textes ou leur complément, soit par une interprétation jurisprudentielle bienvenue. Le doyen Gabriel Le Bras, en 1950, a pu qualifier le Conseil d'Etat de "régulateur de la vie paroissiale" et l'on a pu parler d'une "véritable construction par la Haute Assemblée des fondements de la laïcité". [1] Il n'y a pas de définition du concept de laïcité, qui a reçu des acceptions diverses, mais ne peut non plus faire l'objet de n'importe quelle interprétation. Intraduisible dans la plupart des langues, le concept de laïcité renvoie, au sens large, à une perte d'emprise de la religion sur la société. Plus précisément, la laïcité française signifie le refus de l'assujettissement du politique au religieux, ou réciproquement, sans qu'il y ait forcément étanchéité totale de l'un et de l'autre. Elle implique la reconnaissance du pluralisme religieux et de la neutralité de l'Etat vis à vis des Eglises. Un siècle après la séparation des Eglises
et de l'Etat, le concept de laïcité fait l'objet
d'un large consensus. Mais l'évolution du paysage religieux
français et de notre société suscite aujourd'hui
de nouvelles questions, souvent liées à la place
de l'islam, mais aussi à un retour au religieux, lui même
conséquence, notamment, de la perte de confiance dans les
bienfaits du développement économique. Nombreux sont ceux qui s'accordent à souligner l'importance du socle juridique existant et des limites à respecter, tant de la part des religions que de celle des autorités publiques, pour que la liberté de conscience et le pluralisme des croyances puissent être assurés sans pour autant porter atteinte à l'ordre public. Le système français de séparation n'a toutefois pas refusé les aménagements, lorsqu'ils s'avéraient nécessaires. Enfin, la société française ne vit pas dans un monde clos qui s'arrête à ses frontières. Si le concept de laïcité est vu par beaucoup comme une particularité française, il ne faut pas exagérer la portée de cette singularité. 2.- Pour mieux comprendre le développement, en France, du concept de laïcité, qui est avant tout le résultat d'un long processus historique, il a paru utile de faire un bref rappel de la genèse de la laïcité française, essentiellement depuis la Révolution jusqu'en 1905, et de présenter l'historique, la philosophie et l'économie de la loi de 1905, ces derniers éléments étant largement nourris par les travaux préparatoires de la loi. Ces travaux montrent à la fois la dureté des débats et, selon les termes d'Aristide Briand, le "souci de pacification des esprits". Sans référence explicite à la laïcité, la loi de 1905 en fixe le cadre, fondé sur deux grands principes: la liberté de conscience et le principe de séparation. La République "ne reconnaît, ne salarie, ni ne subventionne aucun culte", mais, ce faisant, n'en ignore aucun. La loi de 1905 a supprimé le service public des cultes, mais la religion n'est pas une affaire purement privée, et l'exercice des cultes peut être public. Les dépenses relatives aux cultes sont supprimées des budgets publics, à l'exception de celles relatives aux aumôneries, et la délicate question de l'attribution des biens dont l'Eglise disposait donne lieu à de grandes difficultés avec l'Eglise catholique. Mais la voie est ouverte à une interprétation libérale des textes. A. Briand conçoit la séparation comme une œuvre d'apaisement. Le juge, en imposant une conception ouverte de la laïcité, a pour sa part joué dans l'interprétation de la loi un rôle conforme aux vux du législateur. Il l'a fait dans le sens le plus libéral, en veillant à la mise en œuvre du principe de libre exercice des cultes, sous réserve des restrictions exigées par l'ordre public, ainsi qu'au respect des règles d'organisation des cultes. Qu'il s'agisse des règles concernant l'organisation des cultes et leur exercice, de la liberté religieuse dans la fonction publique ou de la liberté de l'enseignement, l'apport du Conseil d'Etat a souvent été essentiel. Parallèlement, la laïcité française
s'est accommodée de particularismes locaux qui demeurent
: le régime des cultes en Alsace-Moselle, dans lequel on
peut voir une forme particulière de l'organisation des
rapports et de la séparation des Eglises et de l'Etat ;
les régimes applicables outre-mer, qui s'expliquent par
des raisons juridiques, mais aussi historiques et par la préoccupation
de tenir compte des habitudes et spécificités locales. En se gardant bien de chercher à établir une définition précise du concept de laïcité, le rapport s'efforce d'appréhender son contenu, sous trois aspects :
Parmi les acquis de la laïcité, figurent l'affirmation que toutes les religions ont droit à l'expression et, contrepartie de la précédente, celle qu'il ne doit pas y avoir, par une ou plusieurs d'entre elles, accaparement de l'Etat ou négation des principes fondamentaux sur lesquels il repose. 3.- La laïcité en pratique illustre le pragmatisme
et l'interprétation libérale des textes qui ont
prévalu dans le temps. Au lendemain de la promulgation de la loi de 1905, la crise
des inventaires et le refus de l'Eglise catholique de recourir
aux associations cultuelles prévues par la loi de 1905
et qui ont pour objet de subvenir aux frais, à l'entretien
et à l'exercice public du culte, conduisent à un
durcissement des rapports avec l'Etat. Mais le souci de désescalade
des pouvoirs publics pour sortir de l'impasse, l'évolution
de l'opinion catholique elle-même et l'interprétation
libérale des textes par les tribunaux participent à
l'apaisement. La loi de 1907 permet l'exercice public d'un culte
tant au moyen d'une association de la loi de 1901 que par voie
de simples réunions publiques; les accords Poincaré-Briand-Ceretti
de 1924 aboutissent, pour la religion catholique, à la
constitution d'associations diocésaines dont il est admis
qu'elles doivent se conformer aux règles d'organisation
générale du culte dont elles se proposent d'assurer
l'exercice. Le Conseil d'Etat a joué un grand rôle dans le dénouement de la crise entre l'Eglise catholique et le Saint-Siège sur la question des associations cultuelles. Il a reconnu la nécessité pour celles-ci de respecter la hiérarchie de l'Eglise. Le juge administratif a en outre veillé à ce que le principe, posé par la loi de 1905, de l'interdiction de subventions publiques aux cultes soit respecté, mais en donnant de ce principe une interprétation raisonnable [5]. Il a délimité les contours de la notion de congrégation, et contrôle la conformité de leurs statuts avec le droit en vigueur, à l'occasion de l'avis conforme qu'il donne sur leur reconnaissance légale. Le statut de congrégation a été reconnu à des communautés multiconfessionnelles ou de confession non catholique [6]. Le Conseil d'Etat a par ailleurs veillé à ce que des aumôneries puissent être créées là où la loi de 1905 l'exigeait, c'est-à-dire dans les lieux fermés (hôpitaux, prisons, internats). Autre question sensible, si le principe de séparation posé par la loi de 1905 imposait une redéfinition des règles applicables pour le régime de propriété et de jouissance des édifices cultuels, le législateur a dû tenir compte à la fois de l'héritage de l'histoire et des réactions qu'entraînait ce sujet. Il en est résulté un éclatement du droit de propriété applicable, variable selon la date de construction de l'édifice et selon le culte dont il permet la célébration publique, mais qui n'a jamais été fondamentalement remis en cause. En vertu des dispositions combinées de la loi du
9 décembre 1905 et de celle du 13 avril 1908
l'Etat, les départements et les communes se sont vu reconnaître
un droit de propriété sur les édifices du
culte qui leur appartenaient en 1905 et sur ceux qui appartenaient
à cette date aux établissements publics ecclésiastiques
appelés à disparaître mais qui n'ont pas été
revendiqués par une association cultuelle, cas des édifices
catholiques en raison de refus de constitution des cultuelles
par la religion catholique. Mais le législateur a souhaité,
en votant la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public
des cultes, que ces édifices (essentiellement catholiques),
qui font partie du domaine public et qui sont affectés
à l'exercice public du culte, soient laissés à
la disposition des fidèles et des ministres du culte. En
revanche, dans le cas des édifices cultuels protestants
et israélites, les associations cultuelles ayant été
formées dans les délais légaux ont bénéficié
de l'attribution de ces biens. Enfin, dernier cas de figure, les
édifices cultuels postérieurs à 1905 sont
la propriété des personnes privées qui les
ont construits et acquis, le plus souvent des associations cultuelles,
y compris les associations diocésaines catholiques. La multiplicité et la complexité des régimes de propriété des édifices cultuels trouvent un écho dans les règles applicables pour leur entretien et leur conservation. Au total, qu'il s'agisse d'édifices cultuels appartenant à une personne publique ou de ceux propriété d'une association cultuelle, les collectivités publiques ont le droit mais non l'obligation de contribuer aux dépenses d'entretien et de conservation de ces édifices. Mais la liberté laissée aux collectivités propriétaires de les entretenir ou non est limitée par la jurisprudence qui considère que le défaut d'entretien normal de l'édifice est susceptible d'engager la responsabilité de la collectivité. Le Conseil d'Etat a joué un grand rôle dans l'organisation de l'exercice du culte : de façon générale, il a reconnu aux ministres du culte le pouvoir d'assurer la "police de l'église" et a délimité les pouvoirs respectifs du maire et du curé. Aujourd'hui, de nouvelles questions se posent, liées au développement autour des édifices cultuels des activités économiques, touristiques ou culturelles. Trois problèmes peuvent être distingués : la question de la perception et des bénéficiaires des droits d'entrée pour l'accès à certaines parties des édifices cultuels ; le développement des comptoirs de ventes en rapport avec le patrimoine ; l'utilisation des édifices cultuels appartenant à des personnes publiques pour des manifestations de caractère profane telles que des concerts. Sur ces divers points, une clarification du droit applicable paraît souhaitable. 4.- La laïcité française est une laïcité sur fond de catholicisme. Elle s'est largement forgée en réaction à l'Eglise catholique, mais elle ne pouvait ignorer le poids du catholicisme. Aujourd'hui, le paysage religieux en France a évolué et, en particulier, la question de l'insertion de l'islam dans le contexte juridique actuel se pose. Plus généralement, un certain nombre de critiques sont formulées, qui mettent en cause des différenciations entre cultes qui seraient liées au cadre juridique hérité de l'histoire, s'agissant par exemple du régime des lieux de cultes. Le rapport expose ces différenciations, ainsi que les critiques formulées. Ainsi, la question des lieux de culte est très actuelle.
Si peu de véritables mosquées ont été
construites, et si les lieux de culte musulmans sont souvent précaires,
certaines tendances de la mouvance protestante manqueraient aussi
de lieux de culte, et l'Eglise catholique elle-même connaît
des besoins réels dans les zones urbaines et péri-urbaines.
L'insuffisance du nombre d'aumôniers est une autre difficulté.
S'agissant de l'islam, le fait qu'il ne dispose pas, à
proprement parler, d'un clergé au sens catholique du terme,
avec des ministres du culte s'inscrivant dans une hiérarchie,
rend les choses plus complexes. Le caractère régalien du régime auquel sont soumises les congrégations, l'obligation pour une association cultuelle d'avoir pour seul objet l'exercice du culte, sont des exigences parfois mal comprises, bien que leur raison d'être soit très liée aux avantages patrimoniaux et fiscaux dont elles bénéficient. Le rapport aborde également la question de la recherche spirituelle hors du champ religieux traditionnel et en particulier celle de la frontière entre les associations pouvant relever de la loi de 1905 et les autres. 5.- Mais la pratique de la laïcité ne se résume pas à l'exercice des cultes. Elle comporte d'autres aspects. Sans prétendre à l'exhaustivité, le rapport s'efforce d'en donner un large aperçu. Sont ainsi traités, successivement : les prescriptions et les rites ; le domaine médical et bioéthique; l'enseignement; l'entreprise; les médias; les questions relatives au statut personnel. Le rapport s'attache à mettre en lumière, pour chacun de ces secteurs, les difficultés rencontrées, dont certaines demeurent mais qui, souvent, ont été surmontées, au prix d'efforts de conciliation entre la liberté religieuse et le respect des règles applicables à tous. Des solutions pragmatiques ont été recherchées. Ainsi en est-il, s'agissant du respect des prescriptions et des rites, des solutions retenues pour permettre l'abattage rituel d'animaux prévu par les religions juive et musulmane. Les questions relatives aux funérailles et sépultures ont elles aussi justifié la recherche de solutions, ainsi des "carrés confessionnels" admis dans les cimetières. Si aucun texte ne vient imposer la prise en compte des fêtes religieuses pour l'organisation des activités privées ou publiques, l'article L. 222-1 du Code du travail ne faisant figurer parmi les fêtes légales que des fêtes religieuses chrétiennes, la possibilité d'accorder de façon ponctuelle des absences est prévue dans la fonction publique, et, dans l'entreprise, de tels aménagements sont trouvés par le biais de dispositions collectives ou individuelles. Dans le domaine médical et bioéthique,
se pose la question de la frontière entre les préoccupations
de santé publique et le respect des croyances. Les convictions
religieuses ne sont admises, lorsqu'elles mettent en cause le
corps humain, que dans la mesure où elles sont acceptables
au regard du principe de sauvegarde de l'intégrité
physique et du droit applicable. Le consentement du patient en
est l'un des aspects : aux termes de la jurisprudence, il n'y
a pas de hiérarchie préétablie entre la volonté
libre et réfléchie du malade et l'obligation de
sauver la vie. La jurisprudence considère que ne commet
pas de faute de nature à engager la responsabilité
du service public le médecin qui, quelle que soit son obligation
de respecter la volonté du patient fondée sur ses
convictions religieuses, a choisi, compte tenu de la situation
extrême dans laquelle celui-ci se trouvait, dans le seul
but de tenter de le sauver, d'accomplir un acte indispensable
à sa survie et proportionné à son état
[7]. Les transfusions sanguines peuvent être administrées
à des enfants dont les parents refusent la pratique pour
des raisons religieuses [8]. En outre, à l'hôpital,
la demande de se faire soigner par un médecin du même
sexe ne saurait prévaloir sur les contraintes de l'organisation
du service. De même, le port du foulard par les patientes
ne saurait prédominer sur les exigences liées aux
conditions et à la nature des soins. L'école est un lieu révélateur des difficultés que peut poser la cohabitation entre croyances. La querelle scolaire a souvent été une brèche importante, source d'antagonismes, dans l'apaisement autour de la laïcité. Après la séparation des Eglises et de l'Etat, de nouveaux textes sont venus compléter les grandes lois de la fin du siècle précédent. La loi du 25 juillet 1959, dite loi Debré, en particulier, dont l'essentiel des dispositions demeure aujourd'hui applicable, a marqué une nouvelle phase pour la liberté de l'enseignement. Aux termes de sa décision n° 77-87 du 23 novembre 1977, le Conseil constitutionnel fait figurer la liberté de l'enseignement parmi les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Le Conseil d'Etat a pour sa part joué un grand rôle, tout au long du XXème siècle, dans l'interprétation des règles applicables dans le secteur de l'enseignement, dans la ligne de l'équilibre voulu par le législateur. La loi Debré a ainsi donné lieu à une abondante jurisprudence. Le rapport rappelle que la laïcité de l'enseignement public impose la neutralité des programmes, comme celle des enseignants, corollaire logique de la neutralité du service public. Mais l'Etat ne peut ignorer le droit à l'instruction religieuse des enfants et la question du " jour de catéchisme " est sensible. La délicate question du port de signes d'appartenance religieuse à l'école est également évoquée. Le rapport analyse la jurisprudence du Conseil d'Etat en l'état actuel du droit, mentionne l'évolution du contexte et les débats actuels, fait état des propositions formulées dans différentes enceintes, et du projet de loi en cours. Aux termes de l'avis, rendu le 27 novembre 1989 à la
demande du ministre de l'éducation nationale, le Conseil
d'Etat a estimé que "le principe de laïcité
de l'enseignement public, qui est l'un des éléments
de la laïcité de l'Etat et de la neutralité
de l'ensemble des services publics, impose que l'enseignement
soit dispensé dans le respect, d'une part, de cette neutralité
par les programmes et par les enseignants, et, d'autre part, de
la liberté de conscience des élèves ".
L'avis précisait que " la liberté ainsi reconnue
aux élèves comporte pour eux le droit d'exprimer
et de manifester leurs croyances religieuses à l'intérieur
des établissements scolaires, dans le respect du pluralisme
et de la liberté d'autrui, et sans qu'il soit porté
atteinte aux activités d'enseignement, au contenu des programmes
et à l'obligation d'assiduité". Mais l'exercice de cette liberté connaît des limites [9]: la pression, la provocation, le prosélytisme ou la propagande, le fait de porter atteinte à la dignité ou à la liberté de l'élève ou à d'autres membres de la communauté éducative, de compromettre leur santé ou leur sécurité, de perturber le déroulement des activités d'enseignement et le rôle éducatif des enseignants, de troubler l'ordre dans l'établissement ou le fonctionnement du service public. De tels effets peuvent découler du port de signes d'appartenance religieuse par leur nature, par les conditions dans lesquelles ils seraient portés individuellement ou collectivement, ou par leur caractère ostentatoire ou revendicatif. Fidèle à l'avis de 1989, la jurisprudence du Conseil d'Etat statuant au contentieux qui a suivi [10] reflète l'équilibre qu'il établissait en l'état du droit : toute interdiction de principe est illégale, mais des limites sont possibles. Ainsi, les comportements qui portent atteinte à l'ordre public, qui mettent en cause la sécurité des élèves ou qui traduisent le refus de se soumettre à l'obligation d'assiduité peuvent être sanctionnés. Le contexte dans lequel l'avis de 1989 a été rendu était moins marqué qu'aujourd'hui par les questions liées à l'islam ou celles tenant au statut de la femme dans la société. Cet avis portait sur le port de signes religieux quels qu'ils soient. Mais ce sont des affaires concernant essentiellement le port du foulard qui ont donné lieu à sa confirmation au contentieux. C'est également à propos du foulard que cet avis a donné lieu à critique : pour les uns, risque de disparité selon les établissements, pour d'autres, responsabilité excessive laissée aux chefs d'établissement et difficulté d'application de l'avis lorsque le dialogue est refusé par les intéressés, nécessité, enfin, selon certains, de disposer de règles suffisamment accessibles et précises. La signification du foulard donne lieu à des interprétations diverses, qui varient en outre selon qu'elles sont données par celles qui le portent ou l'image que s'en font les autres : interprétations qui vont de la prescription religieuse au signe d'asservissement de la femme en passant par le signe religieux, le besoin de se protéger contre le regard des hommes, la condition d'une émancipation négociée, la réaction d'adolescentes Au cours des derniers mois, l'hypothèse d'une législation
qui concernerait le seul port du foulard a été écartée,
pour des raisons tant d'opportunité que juridiques. Le
recours à un texte plus général a fait l'objet
de diverses propositions. L'une des préoccupations principales
était d'encadrer la marge d'appréciation laissée
aux chefs d'établissements et de faciliter leurs décisions.
La question de savoir s'il convenait d'appliquer le même
régime à d'autres signes, politiques, syndicaux
ou autres, a été soulevée. Par ailleurs,
une solution trop tranchée pouvait poser le problème
de savoir jusqu'à quel point une interdiction générale
de l'ensemble des signes religieux était de nature à
soulever des difficultés constitutionnelles ou au regard
de la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l'homme et des libertés fondamentales. L'Assemblée générale du Conseil d'Etat a délibéré le 22 janvier 2004 d'un projet de loi dont le Parlement a ensuite été saisi. Ce projet interdit dans les écoles, les collèges et les lycées publics le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement leur appartenance religieuse [11]. Il appartiendra au juge, en cas de contestation, de veiller à ce que l'interprétation faite de ces dispositions par les chefs d'établissement soit conforme à l'esprit de la loi. La mise en œuvre de procédures de dialogue et de médiation sera indispensable, sauf à favoriser le départ de certains élèves des établissements publics ou leur déscolarisation. Au sein de l'entreprise, la liberté religieuse impose la proscription de toute discrimination sur ce fondement, de l'embauche à la rupture du contrat. Mais si l'employeur est tenu de respecter les convictions religieuses du salarié, celles-ci, sauf clause expresse, n'entrent pas dans le cadre du contrat de travail et l'employeur ne commet pas une faute en demandant au salarié d'exécuter la tâche pour laquelle il a été embauché dès lors que celle-ci n'est pas contraire à l'ordre public [12]. Les tribunaux se prononcent au cas par cas sur l'équilibre à respecter entre la liberté religieuse et les nécessités du fonctionnement de l'entreprise. En revanche, une clause expresse dans le contrat permet la prise en compte de revendications des salariés fondées sur les convictions religieuses, de même qu'un sort particulier est fait aux " entreprises de tendance ", qui défendent des principes idéologiques religieux ou philosophiques avec lesquels certains de leurs salariés doivent être en harmonie. Dans les médias, la présence d'émissions
religieuses sur les chaînes de radio et de télévision
est souvent ancienne. Diverses confessions y ont accès.
Ainsi, à la suite de la religion catholique, différents
cultes ont obtenu l'accès à une plage horaire d'une
ou plusieurs chaînes publiques, aujourd'hui le dimanche
matin sur France 2. Les émissions sont réalisées
sous la responsabilité des représentants désignés
par les hiérarchies respectives des cultes, "reflétant
l'esprit de l'article 4 de la loi de 1905, qui demandait le respect
des structures internes de chaque confession" [13].
Il appartient au Conseil supérieur de l'audiovisuel de
veiller au respect de l'expression du pluralisme religieux par
le service public [14] Le pluralisme religieux et la liberté de croyance supposent-ils qu'il soit mis fin aux atteintes qui seraient portées dans les médias au respect des religions ? Le juge judiciaire, comme il le fait souvent dans le contentieux des libertés, adopte une démarche empreinte de conciliation entre liberté religieuse et liberté de création et d'entreprise. Il se prononce rarement pour une mesure d'interdiction ou de censure partielle (coupure), préférant par exemple exiger, pour un film, la présence d'un message d'avertissement. De même, s'agissant de la protection de la vie privée et des convictions religieuses, le juge qui se prononce au cas par cas recherche un équilibre entre les intérêts en présence, retenant ainsi parfois l'intention malveillante de celui qui a divulgué la croyance religieuse d'un individu. Le statut personnel peut poser de délicates questions susceptibles de mettre en cause les croyances ou les tolérances religieuses, parfois difficiles à concilier avec le principe de laïcité, s'agissant en particulier de l'islam. Les questions relatives au mariage, avec l'obligation d'antériorité du mariage civil par rapport au mariage religieux, l'interdiction de la polygamie et la contrariété de la répudiation avec l'ordre public français, en sont des illustrations. S'agissant en particulier des personnes de nationalité étrangère, celles-ci relèvent, pour leur statut personnel, de la loi de l'Etat dont elles ont la nationalité. Mais cette règle connaît une limite, celle du respect de l'ordre public français. Dès lors, des conflits de lois peuvent intervenir, posant de difficiles questions de droit international privé. 6.- L'exemple français s'insère dans un contexte juridique international qui concerne davantage les rapports entre les Eglises et l'Etat, concept bien connu de nos partenaires, que la notion de laïcité, moins familière pour eux. La France est aujourd'hui liée par un ensemble de textes internationaux rédigés en termes similaires, postérieurs à la loi de 1905. Le concept de laïcité n'y apparaît pas. C'est sous l'angle de la liberté de religion que sont indirectement appréhendés, au niveau international, les rapports entre les Eglises et les Etats, par des textes qui garantissent le respect de la liberté religieuse et l'absence de discrimination pour des raisons religieuses, mais admettent des restrictions légitimes. Ainsi, si la liberté de pensée, de conscience
et de religion est consacrée par la Convention européenne
de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales,
les Etats peuvent prévoir des limitations à la liberté
de manifester sa religion ou ses convictions à condition,
selon les critères dégagés par la Cour européenne
des droits de l'homme, que ces limitations correspondent à
un "besoin social impérieux", soient "proportionnées
au but légitime visé" et "soient prévues
par la loi", c'est à dire suffisamment précises,
accessibles et prévisibles pour permettre à chacun
d'en tenir compte. Il ressort des arrêts de la Cour qu'une
marge d'appréciation non négligeable est laissée
aux Etats pour ce qui concerne leurs rapports avec les Eglises.
Dans ses arrêts, elle tient compte des circonstances de
chaque cas d'espèce et du contexte propre à chaque
Etat, à la recherche toutefois d'un équilibre entre
les différentes traditions juridiques des Etats. Singularité plus qu'exception, la laïcité française s'inscrit dans un contexte d'évolution générale, en Europe, dans le sens d'une séparation plus affirmée des Eglises et de l'Etat. En dépit de la diversité des solutions retenues qui vont de la laïcité proclamée à la religion d'Etat en passant par des systèmes de type concordataire, une approche largement convergente se confirme, nourrie de valeurs fondamentales communes, consacrées par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : liberté de croire ou de ne pas croire, droit de changer de religion, pluralisme des croyances, libre exercice du culte sous réserve de l'ordre public. Ceci n'exclut pas le maintien de particularismes, l'Etat intervenant de façon plus ou moins marquée dans l'organisation administrative des cultes ou leur "reconnaissance". De même, les attitudes varient à l'égard de la question du port de signes religieux, ou dans les approches à l'égard des dérives sectaires. Il a paru en outre intéressant de montrer que les exemples des Etats-Unis et de la Turquie, que l'on cite souvent, ont peu de chose à voir avec le cas français. 7.- Le concept de laïcité n'a pas pour seule nature d'éclairer les conditions dans lesquelles devaient s'organiser les rapports entre Etat et religion. Plus généralement, il doit guider les rapports entre Etat et société civile, et entre composantes de la société civile. Le champ d'application du concept de laïcité s'est trouvé lui-même élargi. Si la notion de culte, que la loi de 1905 ne définit pas, s'applique aisément aux religions anciennement "reconnues", et à l'islam, la question devient plus difficile avec la diversification du paysage spirituel et philosophique. Or il est pourtant nécessaire d'identifier, parmi les mouvements qui souhaitent bénéficier des avantages reconnus aux cultes, ceux qui peuvent y prétendre. La frontière entre dérive sectaire et religion
est une autre difficulté. La tentation que l'on peut avoir
d'adopter une législation spécifique pour mieux
lutter contre les mouvements sectaires risque de se heurter au
principe de neutralité de l'Etat. Les pouvoirs publics
ont jusqu'ici préféré agir grâce au
développement d'actions d'observation et de prévention
et par l'utilisation de l'arsenal répressif classique pour
poursuivre les délits liés à ces dérives.
La lutte contre les dérives sectaires passe bien davantage
par l'utilisation de cet arsenal que par la recherche d'une définition
précise de la notion de secte ou la qualification de secte
des mouvements en cause. Il ne s'agit pas de stigmatiser les croyances, mais les éventuels comportements contraires aux libertés fondamentales ou aux dispositions pénales générales applicables à tous les citoyens. Le juge ne se prononce pas sur le caractère sectaire ou non des mouvements, mais sur les pratiques qu'ils encouragent ou tolèrent. Parallèlement à l'élargissement du champ d'application de la laïcité, une conception plus exigeante de l'égalité du traitement des croyances se fait jour. L'égal traitement des religions et croyances identifiables suppose que rien ne s'oppose à la pleine utilisation par celles-ci du champ offert par le droit interne. Le statut des associations cultuelles, dont l'objet est certes limité - l'exercice du culte - présente des avantages non négligeables : capacité de recevoir des libéralités et exonération des droits de mutation à titre gratuit pour les dons et legs qui leur sont consentis ; exonération de la taxe foncière pour les propriétés où sont édifiées des constructions affectées à l'exercice du culte ; possibilité pour les collectivités publiques de participer à la réparation des édifices cultuels appartenant à des associations ; bénéfice des déductions fiscales instituées par la loi du 23 juillet 1987 relative au mécénat et récemment majorées. Des réticences demeurent, certes, du côté de certaines confessions pour constituer des associations cultuelles. Elles peuvent s'expliquer par les obligations de transparence et de contrôle imposées par l'Etat et par la condition d'objet exclusif d'exercice du culte. Souvent, cependant, les ressortissants de ces confessions ont eu le sentiment de ne pas être encouragés dans cette voie. Contrepartie notamment des avantages accordés aux associations cultuelles, la règle selon laquelle les fonds versés à une association cultuelle ne peuvent être reversés par celle-ci à une autre association ayant d'autres activités, caritatives ou d'édition par exemple, fait l'objet de critiques. Cette difficulté n'est cependant pas insurmontable dès lors qu'une communauté peut créer deux associations distinctes, l'une régie par la loi de 1905, la seconde par la loi de 1901 pour les autres activités que l'exercice des cultes et pour lesquelles des subventions publiques sont au demeurant possibles. Pour la construction d'édifices du culte, plusieurs
dispositifs permettent de favoriser les projets, indépendamment
du caractère cultuel ou non de l'association qui les porte
: l'Etat, les départements et les communes peuvent accorder
une garantie d'emprunt pour la construction d'un édifice
religieux, facilitant considérablement la recherche d'un
prêt bancaire ; les édifices des cultes ne sont pas
assujettis à la taxe d'habitation ; la formule dite des
"chantiers du cardinal", inspirée dans les années
1930 par le cardinal Verdier pour la construction d'églises
dans les zones urbaines, est aujourd'hui encore d'application
courante pour des églises mais aussi des mosquées,
des temples ou des synagogues [15]. Ce dernier instrument
est efficace et précieux pour les associations souhaitant
construire un édifice cultuel. Il se développe cependant
dans un contexte juridique incertain. Dès lors qu'il a
fait ses preuves, il serait souhaitable de remédier à
ces incertitudes. Au-delà de ces dispositifs généraux, le financement de la construction d'édifices cultuels est, comme on l'a vu, facilité lorsque le projet est porté par une association cultuelle au sens du titre IV de la loi de 1905, en raison des avantages dont celle-ci bénéficie. La mise en place d'aumôneries prévue par la loi de 1905 est un exemple du rôle actif que peuvent avoir les instances publiques pour assurer l'exercice des cultes sans discrimination. La mise en œuvre de ces dispositions peut toutefois se heurter à des difficultés, les aumôniers devant en principe bénéficier de l'agrément des autorités religieuses dont ils dépendent : ceci n'est pas d'une appréciation aisée pour les aumôneries musulmanes, en nombre insuffisant. Les problèmes liés à ce que la laïcité française est une laïcité "sur fond de christianisme" ne doivent pas être surestimés : on ne saurait, à cet égard, faire fi d'une histoire millénaire, et tenir pour abusif que les jours chômés et fêtes légales soient directement et quasi-exclusivement liés à la mémoire chrétienne. On voit mal, en particulier, ce qui justifierait la remise en cause du repos du dimanche qui, outre qu'il permet aux personnes de religion chrétienne de pratiquer leur culte, correspond à une nécessité sociale de repos hebdomadaire commune à une très grande majorité de salariés un jour de la semaine [16]. Ceci n'exclut pas, en revanche de chercher à permettre, dans la pratique, aux ressortissants des religions minoritaires de concilier leur appartenance religieuse avec le calendrier et les rythmes de la société française. 8.- La nécessaire conciliation entre la sphère
de la spiritualité et l'ordre étatique est inhérente
à la notion de laïcité C'est ce qu'a précocement, et en termes forts, fait
valoir Locke. "Le magistrat n'ayant nul droit de prescrire à quelque Eglise que ce soit les rites et les cérémonies qu'elle doit suivre, il n'a pas non plus le pouvoir d'empêcher aucune Eglise de suivre les cérémonies et le culte qu'elle juge à propos d'établir : parce que, autrement, il détruirait l'Eglise même, dont le but est uniquement de servir Dieu avec liberté et à sa manière. Suivant cette règle, dira-t-on peut-être, si les membres d'une Eglise voulaient immoler des enfants, et s'abandonner, hommes et femmes, à un mélange criminel, ou à d'autres impuretés de cette nature (comme on reprochait autrefois, sans aucun sujet, aux premiers chrétiens), faudrait-il pour cela que le magistrat les tolérât, parce que cela se ferait dans une assemblée religieuse ? Point du tout : parce que de telles actions doivent toujours être défendues, dans la vie civile même, soit en public ou en particulier, et qu'ainsi l'on ne doit jamais les admettre dans le culte religieux d'aucune société. Mais si l'envie prenait à quelques personnes d'immoler un veau, je ne crois pas que le magistrat doive s'y opposer. Par exemple, Mélibée a un veau qui lui appartient en propre ; il lui est permis de le tuer chez lui, et d'en brûler telle proportion qu'il lui plaît, sans faire de tort à personne, ni diminuer le bien des autres. De même, l'on peut égorger un veau dans le culte que l'on rend à Dieu ; mais, de savoir si cette victime lui est agréable, ou non, cela n'intéresse que ceux qui la lui offrent. Le devoir du magistrat est simplement d'empêcher que le public ne reçoive aucun dommage, et qu'on ne porte aucun préjudice à la vie et aux biens d'autrui. Du reste, ce qu'on pouvait employer à un festin, peut aussi bien être employé à un sacrifice . Mais s'il arrivait, par hasard, qu'il fût de l'intérêt public que l'on s'abstînt pour quelque temps de tuer des bufs, pour en laisser croître le nombre, qu'une grande mortalité aurait fort diminué, qui ne voit que le magistrat peut, en pareil cas, défendre à tous ses sujets de tuer aucun veau, quelque usage qu'ils voulussent en faire ? Seulement, il faut observer qu'alors la loi ne regarde pas la religion, mais la politique et qu'elle ne défend pas d'immoler des veaux, mais de les tuer. On voit par là quelle différence il y a entre l'Eglise et l'Etat" [17]. Encore faut-il, en pareil cas, et c'est ce que souligne Locke
lui-même, ne se tromper ni sur la justification donnée
des interventions retenues, ni sur leurs cibles. Ainsi ne peut-on,
d'évidence, accepter, au motif qu'elles se rattacheraient
à des prescriptions religieuses, différentes sortes
de mutilation, la privation des droits civils ou la minoration
des droits des membres d'une race ou d'un sexe. Ni l'interdiction,
une fois une religion adoptée, de s'en détacher
ou d'en changer. Il est des principes dont le respect ne peut
être négocié. 9.- Ce rapport n'a pas pour objet de faire des propositions précises. Il a paru cependant utile de rappeler le cadre dans lequel doivent s'insérer d'éventuelles mesures tendant à conforter le principe de laïcité : la liberté religieuse n'exclut pas que la manifestation des convictions religieuses fasse l'objet de limitations, dès lors que le respect de l'ordre public ou la neutralité du service public l'exigeraient. Plus généralement, toute intervention de l'Etat dans la liberté religieuse, l'exercice du culte et l'expression publique des cultes est à proscrire, qui ne serait pas indispensable. Mais cette intervention est nécessaire lorsque des raisons d'ordre public la justifient. Elle doit cependant rester proportionnée à ces exigences. C'est ce qu'impose la conciliation entre les impératifs de l'ordre public et l'exercice des libertés fondamentales, consacrée depuis fort longtemps par la jurisprudence du Conseil d'Etat et affirmée par le Conseil constitutionnel [18]. La neutralité du service public, dont le corollaire est le devoir de réserve qui s'impose aux fonctionnaires, est une exigence légitime et indispensable, condition au demeurant de la liberté de conscience de l'usager de ce service. Mais la liberté d'expression de son appartenance à une religion par cet usager, qui ne peut lui-même faire l'objet de discrimination en raison de ses convictions, ne saurait porter atteinte à la neutralité du service public. Ainsi doit-il en être en particulier à l'école ou à l'hôpital. Ces principes ne sauraient être contestés. Seuls les moyens de les assurer, la nature et la portée précise des prohibitions à retenir et le support juridique le plus approprié peuvent donner lieu à débat. Il est exclu de concevoir, afin de préserver la cohésion sociale et de respecter le principe d'égalité et de non-discrimination entre religions, des règles différentes selon les religions d'appartenance, que ce soit au sein de l'école ou dans un autre cadre. L'application d'une même loi à tous est la meilleure garantie contre les discriminations. Il faut en revanche comprendre qu'il n'existe pas d'homogénéité entre les prescriptions des différentes religions. L'Etat ne doit pas manifester de préférence. Il lui revient de surcroît, lorsqu'une totale abstention à l'égard de certaines croyances pourrait faire obstacle à la concrétisation du droit à l'expression de ces croyances et à l'exercice, le cas échéant, d'un culte, de prendre, sans discrimination, les mesures (fiscales et financières notamment) nécessaires, dans les limites fixées par les textes et la jurisprudence concernant la laïcité. La protection des lieux de culte a justifié des mesures.
L'article 32 de la loi de 1905 avait déjà prévu
des peines d'amende et d'emprisonnement pour quiconque empêche,
retarde ou interrompt l'exercice d'un culte par des troubles ou
des désordres causés dans le local servant à
cet exercice. Les atteintes répétées à
la sécurité des lieux de culte ont justifié
le renforcement de la législation existante avec la loi
n° 2003-88 du 3 février 2003 visant à aggraver
les peines punissant les infractions à caractère
raciste, antisémite ou xénophobe. On a déjà relevé qu'il était important, pour l'Etat, de disposer d'interlocuteurs représentant les différents cultes. "Si l'homme est un "animal religieux", à la fois croyant et citoyen, les deux pouvoirs sont condamnés à s'entendre sans se confondre et à se fréquenter sans se combattre". [19] La question est simple pour ce qui concerne l'Eglise catholique, structurée et hiérarchisée. Au demeurant, depuis 2002, des contacts réguliers ont lieu permettant d'aborder à la demande des parties les points qu'elles souhaitent évoquer. L'organisation des cultes protestant et judaïque, et en particulier la mise en place, au XIXème siècle, par voie réglementaire, d'institutions représentatives de ces cultes, sous forme notamment de consistoires centraux, a permis l'identification d'interlocuteurs. Le cas de l'islam est plus complexe, en raison des courants divers et de l'absence de hiérarchie qui le caractérisent, d'où les efforts récents pour susciter et établir une représentation de l'islam en France qui puisse être admise comme reflétant les différents courants. Alors que les musulmans souhaitent que l'expression publique de leur culte soit admise et reconnue, il n'est pas anormal, et il est utile en pratique, que l'Etat encourage l'institution de telles instances représentatives. Le souhait, exprimé par les représentants de plusieurs religions, que les représentants du culte soient consultés sur un certain nombre de textes comme les lois sur la famille, sur la vie, sur l'éducation et, plus largement, tout ce qui touche à l'humain, est à la fois légitime et source d'ambiguïtés. Si le respect des différentes sensibilités religieuses qui est partie intégrante de la laïcité implique qu'il soit fait recours au dialogue, la pratique ne saurait cependant déboucher sur la négociation des décisions publiques. La laïcité française suppose la séparation des Eglises et de l'Etat, mais elle n'entraîne pas, de la part de l'Etat, la négation du phénomène religieux. Parallèlement, et alors même que la laïcité fait l'objet d'un large consensus, même si ses contours et ses exigences sont discutés, l'enseignement du fait religieux devient un besoin ressenti pour lequel on se tourne vers l'Etat. Quel que soit le vecteur choisi, l'enseignement de l'histoire des religions est un exercice difficile. Il suppose des procédures adéquates pour la formation des maîtres et pour l'évaluation des documents diffusés dans le cadre de cet enseignement. L'enseignement historique, sociologique, du fait religieux est une chose : la pratique d'une religion en est une autre. Et l'enseignement du fait religieux doit éviter le triple écueil des biais culturels, qui peuvent jouer dans des sens contradictoires, de la juxtaposition des défenses et illustrations, et de l'affadissement, par recours aux simplifications abusives et aux stéréotypes, de messages religieux ou philosophiques, dont c'est souvent la complexité qui fait la richesse, et dont les interprétations réductrices, soit par leurs adeptes, soit par leurs adversaires, défigurent le sens.
La laïcité française, laïcité sur fond de christianisme, inséparable du contexte historique dans lequel elle est née, n'est pas statique. "Mouvement perpétuel" [20], elle a su s'adapter pour que soit assurée l'application des règles régissant les rapports entre les individus et les groupes, valables pour tous, tout en permettant la reconnaissance mutuelle et l'expression des diversités d'opinions. Mais la question de la laïcité a toujours revêtu, en France, un caractère sensible, et les débats actuels en sont une nouvelle illustration. Le regard porté sur cette question est aujourd'hui nourri, mais aussi brouillé, par celle, plus large, de l'intégration et des dangers à cet égard du communautarisme. Le paysage français des croyances est plus diversifié, les religions sont plus nombreuses aujourd'hui qu'en 1905. Elles bénéficient d'une visibilité plus grande. Cette évolution n'en rend que plus nécessaire la préservation des principes fondateurs de la laïcité française, pluralisme et liberté de croyance et de conviction, dans le respect des nécessités de l'ordre public. Au moment où ce rapport est adopté, le débat sur les questions récurrentes que pose aujourd'hui l'application du principe de laïcité a donné lieu à diverses propositions. Outre celles relatives aux ports de signes d'appartenance religieuse à l'école, qui fait l'objet du projet de loi en cours d'examen, d'autres propositions ont été avancées, dont le but est de notamment réaffirmer la neutralité du service public. L'adaptation qui s'est révélée possible depuis un siècle à d'autres évolutions laisse penser que les nouvelles questions qui se posent trouveront des réponses sans notable remise en cause du cadre centenaire qui a servi de base au développement des rapports entre les Eglises et l'Etat. La nécessité est aujourd'hui ressentie d'une
réaffirmation du respect des principes qui ne sauraient
être transgressés. Si des évolutions s'avèrent
souhaitables, celles-ci devraient s'appuyer sur le socle juridique
sur lequel s'est construite la laïcité française,
et qui en fonde la singularité et la vertu. Encore convient-il
de distinguer, d'un côté, entre communautarisme et
religion, de l'autre, entre intégration et condamnation
sans discernement des pratiques religieuses. Au-delà du cadre juridique, le dialogue et la pédagogie sont essentiels pour lutter contre les tensions et incompréhensions actuelles. Le 5 février 2004 1. J. Barthélemy, "le Conseil d'Etat et la construction des fondements de la laïcité", La revue administrative, 1999. |
1.- A l'approche du centenaire de la loi du 9 décembre
1905 relative à la séparation des Eglises et
de l'Etat, il a été décidé, suivant
en cela la même démarche que celle adoptée
lors du centenaire de la loi de 1901 sur les associations, de
consacrer les considérations générales du
rapport public [du Conseil d'Etat] 2004 à la question
de la laïcité.
Une acception large du thème a été
retenue, au-delà des débats actuels sur le port
des signes d'appartenance religieuse à l'école,
qui, s'ils sont importants, ne recouvrent pas l'ensemble du sujet.
Laïcité et neutralité : le principe
de laïcité impose des obligations au service public
[2], la neutralité à l'égard de toutes
les opinions et croyances. "La neutralité est la loi
commune de tous les agents publics dans l'exercice de leur service"
[3].